供给侧结构性改革视角下的农地金融政策创新探讨

谷国政，张全景,2*，牛善栋，王 扬

(1. 曲阜师范大学地理与旅游学院，山东·日照 276826；2. 曲阜师范大学土地研究中心，山东·日照 276826）

随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的深度融合，农地流转明显加快，农地金融已成为必然趋势。农地金融是新型农业经营主体成长的重要平台，也是全面放活农村土地要素和转变农村经济发展方式的重要途径[1]。目前，我国农地金融的发展速度较快，但发展质量较低。根据试点区域内的农地经营权抵押贷款发展现状来看，整体上呈现出供需不平衡和发展不充分的两大特征：一是外部宏观供求平衡特征背景下的小范围均衡；二是制度探索阶段背景下的内部微观供求结构错位[2]。

近年来学术界对农地金融的关注相对较多，国外相关研究主要集中在土地信托[3]与农地证券化[4]的研究，国内相关研究主要包括农地金融构建的必要性[5]、农地金融的需求[6]、农地金融的组织体系[7]以及农地金融面临的障碍[8]等方面。综合来看，理论研究相对宽泛，农地金融政策创新方面的研究还较薄弱，更鲜有从供给侧结构性视角下来探讨农地金融的发展。因此，面对当前农地金融发展中的土地制度和农村金融环境等一系列结构性矛盾，亟需探索出新时代大背景下中国农地金融政策发展的方向。农地金融的改革、创新与完善已成为新形势下全面深化农村土地制度改革的重点，发展土地市场的关键，以及农业供给侧结构性改革的基础之一[9-13]。2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出加快农村金融创新，将提高金融业服务实体经济发展的能力。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加，为农地金融的发展指明了方向。

有鉴于此，本文以供给侧结构性改革为主线，通过辨析农地金融的概念内涵和厘清农地经营权抵押贷款的流程，着重对当前我国农地金融发展中面临的障碍因素进行分析，并在此基础上提出适合我国农地金融的政策创新设计，以期挖潜乡村振兴的内生动力，促进城乡之间的要素流动。

1 农地金融的内涵

1.1 农地金融的概念

土地金融包含市地金融和农地金融，是为实现融资目的将土地作为信用担保，并围绕土地进行开发建设和改良经营等活动。同时，伴有资金的流动融通和投资结算等金融活动发生[14]。其实质是通过土地的有偿使用、使用权抵押和其他经营收入的形式预支使用未来的资金，从而将土地的资产属性拓展为货币属性。主要包括两部分内容，一是通过多种形式的贷款投资、信托基金、抵押融资和证券发行等交易，对土地进行开发利用以获取更高的效益；二是通过金融机构办理的金融产品和各类保险等信用活动，实现对土地的进一步改良开发[15]。

从金融的发生过程来说，土地金融主要包括土地直接金融和土地间接金融。土地直接金融中以土地信托为主要部分，土地间接金融则主要指土地的抵押贷款。我国的土地金融发展进程落后于发达国家，也未能形成较为成熟的土地金融市场，因此目前我国土地金融的发生主要以土地间接金融为主[16]。土地抵押贷款是指土地使用者依法将土地使用权抵押，不涉及土地的其他权责，具体的抵押金额及其他事项以抵押合同为准。

农地金融是土地金融的重要组成部分，实质上是农村土地与金融制度的结合，对农村和农业的发展具有深远意义[17]。诸多学者对于农地金融的定义是，指农地经营者为了农地开发改良和农业基础设施升级等，将自己持有的农地的经营权以及地上附着物的收益权一并抵押给金融机构作信用担保，并从金融机构获得中长期的融通资金贷款服务[18]。由此可见，农地金融是解决农户对资金需求的最直接最有效的途径，促进农村金融行为的规范性，为农民带来更多的收入，推动农村和农业的快速发展。

1.2 农地经营权抵押贷款流程

本文对我国农地金融试点地区农地经营权抵押贷款的流程进行了梳理，主要包括：一是，市政府向试点合作社发放产权证；二是，试点合作社向农村土地资产评估事务所申请产权收益评估；三是，农村土地资产评估事务所使用产权评估报告对试点合作社进评估；四是，乡镇土地使用产权交易所与试点合作社进行产权交易；五是，乡镇土地使用产权交易所将产权向金融部门进行抵押；六是，金融部门进行产权抵押证申请，进行贷款调查；七是，对相关资料进行审查；八是，对贷款进行审批并签订贷款合同；九是，申请产权收益评估。具体流程见图1。

图1 农村土地使用产权抵押贷款流程图Fig.1 Flow diagram of rural land use property mortgage

2 农地金融发展的结构性矛盾

近年来，在国家政策的有力支持下，农村土地的权责关系逐渐清晰，农村地区的金融体系日益完善，我国农地金融的发展稳步推进。但是，随着农地金融的进一步发展，各种深层次内部结构性矛盾开始凸显。本文主要从供给侧、需求侧和政府管理三个方面（图2），来分析我国农地金融发展中面临的结构性矛盾。

图2 农地金融结构性矛盾三维框架Fig.2 Three-dimensional framework of structural contradictions of agricultural landfinance

2.1 基于供给侧的矛盾

经营主体与信贷员的关联性。农地经营权抵押贷款的发生取决于供需双方，即金融机构和农户或新型农业经营主体。从贷款行为发生的现实层面来看，信贷员直接与农业经营者进行沟通，此时信贷员在金融机构与农业经营者之间扮演了一个非常重要的角色。因此，与信贷人员“有关系”的农户总是能从金融机构申请到一定额度的贷款，而与信贷人员不熟悉的农户获得贷款的难度则较大。实质上反映出信贷人员的业务素质较低，对受理贷款业务认识不够深入，执行流程的无序化，从而造成抵押贷款的非标准化与非规范化。

金融产品与农业生产的错配。随着我国经济结构的转型发展，大批惠农政策的出台，越来越多的资金注入到农业中，盘活农业资源、助推农业现代化。金融的意义在于普惠，通常资金的流通总是倾向于周期短、回报率高的行业。由于农业生产具有地域性、季节性和周期性三大特点，所以金融机构的供给时间节点必然会与农时不可避免的产生矛盾。一方面，虽然当前的科学技术较发达、机械化水平高，农业生产依然无法避开自然因素的影，比如农业生产时不能违农时、贻误收获。另一方面，金融机构的供给计划不可能仅考虑需求方，多数时候是站在自身收益回报与风险控制的角度上来考虑。因此，金融产品与农业生产的不匹配现象是存在的，也是影响农地金融发展的一大矛盾。

农村地区金融机构的不完善。农村金融机构作为农地金融的供给侧一方，对农地金融的发展支持最为重要。目前我国农村地区为农地金融提供发展支持的金融机构比较少,绝大多数为农村信用社。大部分农村金融机构都具有贷款程序繁琐、申贷效率低和贷款额度少的特点,根本无法满足新型农业经营主体的资金需求。虽然政府也在多方面提供了政策优惠补贴，比如农地流转、农机设施、风险基金等，但补贴的覆盖面较为宽泛、力度也明显不够。各地的农地经营权抵押融资覆盖面仍在不断扩展中，农村金融机构网点设立的结构布局却不尽合理。主要表现在高经济发展水平乡镇的机构网点赘余，缺乏科学调研背景下的精细化管理。农村金融机构的不完善，会影响支农资金的流向，增加金融机构的潜在风险，也阻碍农地金融的发展进程。

数字化转型像工业革命一样具有颠覆性，除了领导层要从思想上高度重视并大力支持外，还需要专业化的高水平人才进行总体推进，且全员配合参与。而传统的制造业一般生产任务繁重，参与数字化建设的工作人员只能在不耽误生产任务的前提下兼顾完成，这必然导致员工重视程度不足，甚至缺乏主动参与的意愿。

2.2 基于需求侧的矛盾

家庭农场主管理能力较低。家庭农场主是家庭农场发展的关键，因其组织结构的特殊性，农场主的每一次决策都深刻影响着家庭农场的未来发展方向。管理能力主要取决于生产经验积累和文化程度，而后者则是家庭农场能否获得融资支持的关键性因素。文化程度的高低在一定程度上决定着农场主的综合素质，包括基本的农业知识、产品包装、市场营销和风险意识等。通常文化程度低的家庭农场主接受新事物和新知识的速度慢，对农地金融制度的认识和相关政策所蕴含的盈利机会的把握不准确，进而降低家庭农场主的经营意识和管理能力。此外，低管理水平的家庭农场，会造成农业生产效率低和现代化水平低，将直接引起农地估值的急邃下降，形成了发展中的障碍。

农民专业合作社成员的趋利导向。农民专业合作社的核心与保障是收益分配，同时也是合作社持续吸纳农户，引导社内成员增加投入，提升合作社内部凝聚力的关键因素。随着农民专业合作社的发展壮大，部分合作社内部成员的趋利导向愈发明显，甚至出现退社自营的现象。一方面合作社发展带来的效益，助长了部分农户的生产不理性，动摇了继续参社入股投资的念头，并产生了退社自营的想法；另一方面农户作为社内成员见证了合作社的发展壮大，也参与了农业的生产和销售过程，便认为自身不仅具备了生产经营的综合管理能力，同时也拥有了农产品交易的客户资源和销售渠道。因此，合作社成员的趋利导向不仅制约合作社自身的发展，也对农地金融的发展产生消极的影响。

贷款难度日益增大。农业公司是由分散的传统小农式经营发展演变成规模集聚程度高的农业生产模式，它拥有农业现代化和产品多元化的发展特点。金融部门将资金流注入到农业之初，会首先会在收益回报和风险控制等方面进行评估。农业生产必须具备一定的时间周期，收益回报相对较慢，继而引发金融机构产生惜贷倾向，使农业公司的发展需求长期得不到满足。有一些农业公司，冒险使用大量的小额贷款来填补生产资金缺口，有的甚至从民间地下融资渠道筹来资金，每月持续支付高额的利息负担。此外，从我国社会经济的消费结构来分析，农产品的需求弹性空间依然较小。当前的市场经济大环境下，投资者多会选择将资金流放到房地产或其他行业中，来规避农业资金的周期长和回报率低的特点。综上，大量的社会流动资金很少投资到农业当中，造成了农业发展的不充分，农地金融发展的不均衡。

2.3 政府管理与政策的矛盾

农地经营权抵押贷款的法律制约。从我国农地金融的发展轨迹来看，2014年1号文件提出要“稳定农户承包权、放活土地经营权”，明确承包权和经营权分离的思路，将经营权独立出来并可以抵押，为农地经营权抵押贷款的开展提供政策支撑。到2015年12月28日，第十二届全国人大常委会第十八次会议正式授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款。然而，目前农地经营权的抵押融资还处于试点的摸索探究阶段，农地经营权也尚未得到我国现行法律的允许和认可。《宪法》和《土地管理法》规定：“农民对土地承包经营权享有用益物权，无处分权”；同时，现行法律框架下，总体上还是禁止农村承包土地经营权抵押担保的[19]。各试点的农地金融发展仅能依靠地方性法规支撑，缺少法律层面的保障。一旦出现法律纠纷，选择走司法程序，地方法院很难找到适当的司法逻辑框架来处理，从而弱化了社会各阶层参与到农地金融当中的积极性，导致农地金融难以获得长久的生命力[20]。

政策供给滞后导致体制机制不健全。首先，农地产权交易市场发育不完善。全国农地经营权流转市场发展态势良好，但短期性合同居多。短期流转的农地经营权，在实际抵押中的价值不高，无形中损失了一定的抵押资本，对拓展农地的资源属性形成了限制。农地流转中一年一付的租赁关系代表着经营权的不稳定性，如果未能按时支付租金，原承包户则有可能收回农地的经营权，导致农地抵押无法实现。其次，农村土地产权服务平台管理不规范。目前，试点地区得农村土地产权服务平台，多数缺乏规范的管理条例，信息更新也不及时。在农地产权交易业务的范围方面，对交易行为的边界做出了详细规定，但未对农地抵押贷款的基础条件和范围界限等做出详细的规范，也缺乏农户农地流转的准入筛查，更缺少纠纷的调解措施。服务平台的规范有待提升，对农地产权评估、流转和纠纷的环节关注不够。最后，风险分散机制不健全。农地作为农民最基本的财产权利，一定意义上是农民安身立命的根本，因此被赋予了生计保障功能，农地权益通过抵押贷款就转变成了农业生产的资金，会有失地而引发社会危机的风险。此外，针对农业生产的自然与市场的双重风险特点，投资周期长和回报率低特点，亟需探索多渠道风险补偿基金和多元化风险分担机制。综上，农地金融政策供给的滞后会导致体制机制的脱节，制约了农地金融的未来发展。

惠农政策补贴低与农技服务环境差。随着国家惠农政策的持续出台，新型农业经营主体发展也持续向好。多数试点地区发展态势良好，补贴主体多元化，涵盖了农地流转和农机设施等方面，开展农地抵押贷款贴息补偿的却很少，面向农业保险和农业技术培训等方面的补贴则更少。也有试点地区开设农业科技知识培训，但培训的周期与内容有待提高。农业政策补贴和科技服务环境整体上呈现出覆盖面广、层次低的特点，一定程度上制约了农业现代化的进程。

3 政策创新设计

农地金融制度的供给侧结构性改革，是针对新形势、新问题、新变化而展开的综合配套改革。在对农地金融发展面临的多种矛盾分析的基础上，构建我国农地金融的政策创新框架。以农地产权明晰和流转有序为基本前提，分别从供给侧、需求侧与监督管理三个方面对农地金融的政策主体进行建构，具体从金融环境、农户意愿与政府决策构建农地金融政策体系，形成抵押规范、农户征信、融资合理及监管有效的政策供需平衡状态，进而实现农地金融政策的创新。具体思路如图3。

图3 农地金融政策的创新框架设计Fig.3 Innovative framework design of agricultural landfinancial policy

3.1 深化金融机构支农助农业务创新

（1）提高信贷人员的业务素质

金融机构支农助农业务的创新，首先要加强其内部管理，提升信贷从业人员的业务水平。农户在申请贷款时，信贷从业人员将直接与农户沟通，一定意义上代表着金融机构。积极消除农地抵押贷款中“熟人社会”的现象，从信贷人员的基本业务抓起，加强信贷从业人员的农业知识培训，全面提升金融机构从业人员的综合素质，使农地贷款业务流程趋于标准化与规范化，为农地金融发展提供良好的金融环境。

（2）增强金融产品的惠农针对性

金融机构应加大金融产品的创新，立足于新型农业经营主体的土地规模、经营种类和资金需求等各个方面，因地制宜的制定出符合实际的融资方案。一是，兼顾各类农业经营主体的资源禀赋差异，科学合理的开发出有针对性的支农金融产品；二是，直接设立一般贷款产品、家庭农场贷款产品和农业公司贷款产品等，更好的契合多元农业经营主体的发展规律。继续深化支农助农的金融改革，坚持改革的大局观，科学安排信贷资源，合理确定利率水平以降低经营主体的融资成本，加强实地调研，制定与农业生产相匹配的贷款时间节点、放贷程序、管理方式和风险体系等。

（3）适当放宽抵押贷款准入门槛

放贷资金的安全性是摆在金融机构首要位置的考量指标。从农地抵押贷款的各个环节来看，在资质审查的过程中，严格的硬性指标是农地抵押贷款的主要障碍。如果新型农业经营主体的农地面积和经营情况无法满足既定的要求，则金融机构不予发放贷款。从农业生产实际来看，如果新型农业经营主体具备两个条件：第一，农业经营长期收益良好；第二，发展确实存在资金缺口。在联合担保的前提下，金融机构可以进行科学研判分析，增加审批指标的弹性，灵活地进行资质审查，适时适度地放宽抵押贷款的准入门槛。

3.2 把握新型农业经营主体发展机遇

（1）提升经营者的管理能力

新型农业经营主体的发展，对农业生产技术的要求会比传统农户要有所提高。因此，应当重视对经营管理者的文化水平和专业技术的培养，这也为防范农业生产中的风险做了铺垫。普及设立或利用好新型职业农民区域服务中心，针对新型农业经营主体管理者开展农业知识普及与农业技术指导。在组织开展培训时，着重对经营管理者的文化水平和专业技能两个方面来授课，提高新型农民的职业性与技术性，达到继续深化农业人力资本的目的。农业经营者的管理能力的提升，实质上是在助推农业经营主体自身的发展壮大，构建现代农业的主体架构，从而获取更多的农业资金支持。

（2）加强经营主体运作规范

金融机构在对农提供资金支持之前，必然会对新型农业经营主体的经营状况、财务信息和信贷情况进行研判分析。因此，新型农业经营主体在发展的过程中，不仅要关注农业经营状况，更要不断提升自身的运营规范性，例如设立固定可循的规章制度、探索贴合实际的管理模式和清晰明确的财务会计制度等。同时，在农业现代化发展的大背景之下，要时刻关注市场信息获取和政策法规学习等多方面。将自身的发展实践推向更标准更规范的层次，实现农业生产经营规模化、产业化和品牌化。

（3）增进经营主体申贷合理性

通常情况下，金融机构对新型农业经营主体融资需求金额特征的信息掌握滞后，不能及时对贷款的额度和期限做出合理的调整。因此，新型农业经营主体在管理能力得到提升、运作机制形成规范的前提下，可以定期将财务信息录入到农地金融服务平台，以便于金融机构对经营状况的实时了解。还可以通过设立台账，方便摸清未来发展的最小资金缺口，增进农业投资的理性，合理的向金融机构申贷。符合新型农业经营主体的融资需求与金融机构资金支持的协调对接逻辑。

3.3 进一步发挥政府的统筹引领作用

（1）完善农地金融制度与法规

廓清农地金融发展的法律范围和建立健全农村土地法律体系，是保障农地金融长久发展的基础条件。一方面在全国范围内总结各试点地区的实践情况，出台有针对性的过渡措施，例如在农地确权登记的基础上，针对《物权法》的相关规定出台司法解释，探索性的针对《物权法》进行修订。另一方面要尽快出台实施细则，国家虽已出台相关文件，但仍缺乏相应的实施细则和规范的流程。建议相关部门出台方案确保法律授权尽快落地，消除农地经营权抵质押贷款的法律障碍，确保农村土地有序健康的流转，为承办农地经营权抵质押贷款的金融机构提供法律支持，增加金融机构开展业务的信心，保证农地经营权抵押贷款规范有序开展。

（2）健全农地金融的体制机制

健全农地流转服务体系。农地流转不畅会直接影响到新型农业经营主体的发展规模，抵押物处置难则关系到金融机构为农服务的农地抵押贷款业务。要继续完善县乡村三级农地流转服务平台，提升农村产权流转交易中心服务水平，规范推进农地流转，全面提升政策氛围；同时还要继续加大农地流转的管理力度，着力提升为农服务水平，引导农地流转平台交易，探索明确相关纠纷调节处理办法等，全方位提升流转行为的规范性，为农地经营权抵押贷款业务的实施创造良好的基础条件。

完善资产评估机制。农地的价值评定是农地抵押贷款的重要基础环节，科学合理的评估标准，不仅能发挥农地的资源效用，更直接关系到金融机构的放贷额度与还贷周期。要尽快出台农地价值评估的管理办法，较早形成统一的评估标准，明确评估的流程环节，继续健全完善相关评估机构。科学调研、全面分析，对试点区域内的土壤种类和农作物结构等进行考察，形成统一规范的操作流程与评价标准。同时，也要根据不同情况对不同区域和资源禀赋的土地，实施差异化的标准制定方法，因地制宜、合理制定农地价值的评估标准。

建立符合实际的农户征信体系。良好的信用环境与评价机制是农地抵押贷款的基础保障，也有利于提升涉农金融机构的资金支持力度。从构建良好农村信用环境的角度出发，要着重建立健全信用评价机制和农户征信系统。首先，建立农村信用评价机制。从信用评价的评定流程、适用范围和特殊情况等方面入手，制定出适用度高、规范程度高和使用效率高的信用评级体系。例如，建立信息共享数据库方便金融机构全面及时的掌握各类新型农业经营主体的信用状况。其次，在良好的农村信用环境下，政府部门可以加大各类政策法规的宣传来提高多元经营主体对贷款信用的重视程度。最后，建立农户征信系统。加强对农户个人的信用评价，通过建立诚信档案，包括背景调查、个人情况、成长历史、借贷情况等方面，并实行动态管理，营造有利于农地抵押贷款的内部环境。

（3）加大农地金融政策宣传力度

农地金融的发展与政策息息相关。长远来看，金融机构不仅需要深化对农地金融各方面的认识，新型农业经营主体更需要对农地金融的相关政策等有充分了解。政府要深入乡镇基层调研，加大农地金融的政策宣传力度，营造浓厚农地金融政策氛围。在政策宣传过程中，要注意宣讲层次和拓展渠道的有序加深，尊重政策认知的规律，逐步提高农民对农地金融政策法规的认识，将农地金融的发展推向纵深。同时也要充分吸纳群众的真实意见，保障政策的现实性和高效性。