集体经营性建设用地流转之政府角色定位研究

朱新帅，巫红霞，黄克龙，张增峰，黄 羽

（1. 南京师范大学地理科学学院，江苏·南京 210046；2. 江苏金宁达房地产评估规划测绘咨询有限公司，江苏·南京 210036；3. 宜兴市国土资源局，江苏·宜兴 214200）

我国实行农村集体经营性建设用地入市改革，打破了地方政府征收集体建设用地转为国有土地的单一入市途径，从而促使地方政府以征地方式获取巨大增值收益的主导格局产生深刻变化[1-3]。随着农村集体土地资产价值凸显，各方利益相关主体通过市场机制攫取增值收益的趋势日益强烈[4]，而集体经营性建设用地流转与农村集体经济组织、用地企业和地方政府这三方主体有着密不可分的关系，土地增值收益分配很大程度上则取决于各参与主体的策略选择和博弈结果[5]。

目前，有关集体建设用地流转博弈研究主要集中于主体行为分析、土地流转驱动和土地收益分配等方面：刘靖羽等运用鹰鸽博弈理论揭示了在流转过程中，流转利益和冲突成本是农户和村集体策略行为的重要因素[6]；刘艺等通过建立静态博弈模型对村集体、建设用地转入方及政府三方的行为选择进行分析并解释了农村建设用地隐形市场兴起的现象[7]。随着集体经营性建设用地入市改革的深入，众多研究逐渐突出土地收益分配和主体权益保护：付凤春等采用问卷调查和博弈论研究集体建设用地使用权流转中收益分配的关键点[8]；胡璐等以芜湖市和淄博市试点为例，运用博弈模型指出集体建设用地流转的关键是多方主体的利益分配[9]。

然而，农村集体经济组织和用地企业是在市场导向下的直接交易方，地方政府作为中央政府的代理人，同时也是当地微观主体的政策决定者[10]，地方政府在集体经营性建设用地入市流转中的职能与分工对土地资源配置方式、土地增值收益分配以及农村土地市场建设具有关键作用，而对地方政府的角色定位进行深入剖析的研究较少。因而，本文通过构建博弈模型对流转中各主体行为和策略选择进行分析，尤其对地方政府角色定位进行深入探讨，以期为集体经营性建设用地流转入市起到有益参考。

1 对集体建设用地流转中政府角色的认识

我国地方政府在集体建设用地使用权流转过程中具有多重特殊身份。新中国成立至改革开放以来，我国城乡发展迅速，土地二元结构特征日益凸显，从我国的《宪法》到基本法律均指出农民集体所有的不动产和动产属于本集体内部成员集体所有[11]。然而，集体作为所有者往往出现身份、权利的不明晰，长期“虚位”的处境，而地方政府作为遵循中央政府土地政策的执行者和制定地方土地制度的决策者，其行政决策往往对农村集体行为产生决定性作用。

继国家实行分税制改革后，地方政府的绩效评估逐渐受到地区经济发展等因素的影响[12]，地方政府将多重身份逐渐演变为以“理性经济人”为中心的角色，利用公共利益的不可确定性以较低价格获得集体土地并转为国家建设用地，继而以较高的价格让渡土地使用权来获取高额的土地增值收益，但现实情况是地方政府往往受到利益驱使和绩效考核过度使用征地权谋取自身利益，同时侵犯农民集体利益，引发一系列的社会问题[13]。

近年来，为更好的利用农村土地资源，解决城市用地供需矛盾，我国逐步开启以市场化为主导方向的农村土地使用制度改革[14]。中央政府推动集体经营性建设用地入市制度改革对地方政府的土地财政收入具有一定的冲击影响，地方政府由于征地参与利益分配的政府利益本位观[15]，在农村土地制度改革过程中具有消极违抗的利益动机，使得其通过权力强制侵犯用地企业和集体经济组织的正当利益的情况时常出现。因而，在集体经营性建设用地市场构建过程中，逐渐形成地方政府、农村集体经济组织和用地企业的三方博弈局面，而以市场化改革为导向的战略背景下，地方政府的角色和管理职能则亟需重新定位调整。

2 集体经营性建设用地流转博弈分析

2.1 基本要素

（1）参与人：农村集体经济组织、用地企业与地方政府共三个参与主体，用i=1,2,3表示，农村集体经济组织为参与人1，用地企业为参与人2，地方政府为参与人3。

（2）行动集合：xi表示第i个参与人的一次行动，Xi表示其行动集合，对于参与人1来说，其X1=（转出、不转出）；对于参与人2来说，其X2=（转入、不转入）；对于参与人3来说，其行动集合为选择与参与人1、参与人2合谋和均不合谋，即X3=合谋 不合谋 。

（3）策略集合：si表示第i个参与人的一个策略，Si表示其策略集合。对于在村集体经济组织和用地企业的博弈模型中，策略集合S12包括（转出、转入）、（转出、不转入）、（不转出、转入）、（不转出、不转入）。在地方政府参与的博弈中，策略集合S123=（流转、合谋）、（流转、不合谋）。

（4）效用函数：Ui表示第i个参与人在一组策略组合中所获得的效用水平，各参与人的效用函数由预期收益和成本构成。在地方政府采取合谋策略下的农村集体经济组织、用地企业和地方政府的效用分别为U1，U2，U3；在地方政府采取不合谋策略下的农村集体经济组织、用地企业和地方政府的效用分别为U1，U2，U3。

2.2 博弈过程分析

集体经营性建设用地流转包括两个市场交易主体（农村集体经济组织、用地企业）和一个市场管理主体（地方政府）。地方政府、集体经济组织和用地企业作为三方博弈主体，任意一方均以自身效用最大化为最终目标，且其策略选择会受到其他博弈主体的相互作用，反馈出最为理性的策略选择。在此基础上形成的博弈过程如下：

对市场交易主体而言，假设社会平均利润为R，社会平均机会成本为C0，土地平均交易价格为V，集体经济组织的交易成本为C1（主要包括寻租、谈判及维护成本等），集体经济组织选择不转出的土地收益为A1；用地企业的土地交易成本为C2，选择转入土地后从事经营收益为A2，若不转入则不会产生任何成本费用。对市场管理主体而言，地方政府投入管理成本为C3，所获收益为A3。若地方政府采取合谋策略，即在流转过程中选择与市场交易主体之一合谋，继而侵犯另一市场主体的策略选择，其中所获利益S由共谋方按比例分配，地方政府所占比例系数为。另外，流转交易成本分为正常成本和风险成本，由于市场参与主体的信息不对称以及搜寻、谈判过程等造成的成本属于风险成本一，政府采取合谋策略造成的交易成本对市场交易主体而言则属于风险成本二。

首先，集体经营性建设用地通过市场机制进行流转交易，即集体经济组织和用地企业的两方博弈，此时博弈模型暂不考虑地方政府的策略参与（表1）。

表1 用地企业与集体经济组织博弈策略及效用Table 1 Game strategies and effectiveness of land-use enterprises and collective economic organizations

通过模型及其效用函数显示[16]，可知：

第一，当A2-V-C0+ C2≥R，则用地企业选择转入，在此情况下，如果V-C0+C1≥A1，即集体经济组织转出土地后所获得的报酬大于不转出土地的收益，集体经济组织会选择转出土地；如果V-C0+C1≤A1，集体经济组织则会选择不转出。

第二，当A2-V-C0+ C2≥R，则用地企业选择不转入，而集体经济组织选择转出，集体经济组织则会承担风险成本为C0+C1。

第三，当集体经济组织选择转出土地时，若A2-VC0+C2≥R，用地企业则选择转入，若A2-V-C0+ C2＜R，则用地企业选择不转入。当集体经济组织选择不转出土地，用地企业选择转入土地时，其承担风险成本为C0+C2。

按照纳什均衡理论，当集体经济组织选择不转出，用地企业会承担风险成本(C0+C2)，因此，其必然会改变自己的转入策略；同样，当用地企业选择不转入时，集体经济组织同样承担风险(C0+C1)，其也会改变自己的转出策略，最终博弈双方若想达到纳什均衡，只能满足集体经济组织选择转出时所获得的报酬不小于不转出时的收益，用地企业选择转入所获得的报酬不小于社会平均利润，即VC0+C1≥A1和A2-V-C0+C2≥R的最优策略解。可见，交易成本影响着集体经济组织和用地企业是否实现土地流转交易，若实现最优策略解，降低交易成本是关键。

而实际情况下，地方政府作为集体经营性建设用地入市改革的重要推动者，往往会受利益驱使而与市场交易主体之一合谋，且一般倾向于选择与经济实力雄厚的用地企业合谋，其博弈效用如表2。

同理，地方政府选择与集体经济组织合谋也是上述情况类推。从帕累托最优角度发现两种策略集合的综合经济效益是相同的，即（U1+U2+U3）与（U1+U2+U3）是等同的。然而，从用地企业和集体经济组织的效用函数来看，地方政府采取与用地企业合谋策略会使得集体经济组织的交易成本增加S，用地企业的效用会增加(1-ɑ)S，但对市场交易主体而言，整体交易成本却增加了S。即地方政府选择与任何一方合谋时，对用地企业和村集体经济组织而言，会增加整体交易成本，而通过两方博弈分析可知，交易成本增加会阻碍集体经济组织与用地企业的交易发生，因而，地方政府采取合谋策略是不利于集体经营性建设用地入市流转的。

表2 地方政府与用地企业合谋下三方博弈效用Table 2 Three-party game effectiveness under the collusion between local government and land-use enterprises

结果分析表明，在地方政府采取合谋策略的三方博弈过程中，实质上包含着直接参与市场交易的两方博弈，且交易成本高低决定流转交易是否发生，然而地方政府出于“理性经济人”的考虑采取合谋策略，造成市场交易主体的风险成本二增加，从而阻碍集体经营性建设用地流转交易发生。合谋策略将增加地方政府的财政收入，但却降低了整体集体经营性建设用地市场的交易效率和总效用，这种依赖于政府为主导角色的定位认知所做出的策略选择是不利于集体经营性建设用地市场的培育和发展，继而阻碍构建统一的城乡建设用地市场。

3 结论与建议

从博弈模型可知，集体经营性建设用地流转交易成本高低是决定流转是否发生的关键因素，地方政府采取合谋策略会增加整体交易成本，继而阻碍交易发生，减弱社会总效用。因而，降低交易成本是促进集体经营性建设用地市场发展的必要条件，而此过程中亟需地方政府转变土地市场主导角色，逐渐向市场管理者和服务者的角色转变，避免出现地方政府利用现行法律政策的不健全和集体土地产权不完全程度较高的漏洞[17]，越位管控集体经营性建设用地入市流转，形成用地企业与地方政府利益输送链条，侵犯农民集体财产，造成发展我国城乡统一建设用地市场的不利局面。鉴于此，笔者提出几点政策建议。

（1）降低交易成本是流转的关键。交易成本影响着集体经济组织和用地企业两大市场主体决定是否进行土地流转交易，市场主体参与过程中的搜寻、谈判及维护成本降低了最终效用。因此，地方政府应积极发挥市场服务者的职能，逐渐建立完善一套适用于集体经营性建设用地的流转机制，推进城乡统一建设用地市场交易门户网站的筹建，及时发布土地流转信息，完善集体土地流转相关法律，维护市场参与者的合理竞争和收益分配，继而有效降低正常成本和市场参与者搜寻、谈判等形成的风险成本一，形成市场流转机制对集体经营性建设用地交易的正反馈作用。

（2）转变地方政府角色定位是流转的核心。集体经营性建设用地流转是在政府和市场不同作用程度下集体经济组织和用地企业的博弈过程，政府的角色定位很大程度上影响着博弈结果。随着农村土地市场的发展和集体产权制度的完善，地方政府以过去的主导型模式介入农村建设用地流转弊大于利。因而，地方政府应从维护社会稳定、建设民主法治、增加社会总福利等宏观目标出发，逐渐从市场参与者向市场管理者和服务者的角色转变，消除采取合谋策略形成的风险成本二，提高土地市场的社会总效用。

（3）集体经营性建设用地市场化是流转趋势。现状情况下，建设集体经营性建设用地市场是促进乡村振兴和构建城乡统一建设用地市场的重要途径，而市场化将是集体经营性建设用地流转的发展趋势[18-19]，地方政府应有选择性的引入国有土地市场招标、拍卖及挂牌等供地方式，形成农村集体经营性建设用地的竞争机制和价格体系，引导构建国有和集体土地两方供应体系，这对于提高农村土地资源配置效率和培育城乡统一建设用地市场具有开拓意义。