中国东南沿海村镇生态建设现状与问题辨识

马仁锋，窦思敏，候 勃

（宁波大学地理与空间信息技术系人文地理与城乡规划研究所，浙江·宁波 315211）

2005年10月召开的中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求扎实推进社会主义新农村建设。2013年10月全国改善农村人居环境工作会议在浙江桐庐召开，国务院办公厅随后发布《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）。2013年12月在北京召开的中央城镇化工作会议提出“城镇建设要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。2017年10月中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中首次提出了“乡村振兴战略”。可见，中国政府日益重视农村人居环境和村镇生态建设。本文立足当地村镇生态建设实践，系统梳理中国东南沿海发达地区村镇生态建设现状和存在的问题，诊断东南沿海村镇生态建设问题的根源，以期诠释中国东南沿海地区乡村生态宜居实践经验与问题根源，有助于更好实施中国乡村振兴战略。

1 村镇生态建设的内涵和意义

面对快速工业化与城市化导致中国发达地区村镇建设资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须增强村镇生态建设意识，将生态理念、技术等全方位和全过程融入村镇规划、建设与发展管理。

村镇生态建设是指基于村镇及其毗连地区生态系统本底特征，集成生态治理、生活需求、生产工艺变革等理念、技术及其施工工艺，以维持村镇生态系统稳定性与自组织发展的人类社会生态干预。西方学界认为：村镇生态建设应强调公民自发组织；成员重视共同体的生活模式；生态管理不过度依赖政府、企业或是其他集中资源供应；成员拥有强烈的共享价值观；生态建设通常作为研究和示范的基地提供教育实践活动[1-2]。基于此，村镇生态建设应重点强调产业发展生态化与培育生态产业、自然环境美化与基质景观塑造、公共环卫设施处理技术生态化、居民行为与村镇治理趋向生态化、地方文化传承与生态理念植入，实现村镇经济富裕、环境优美、文化独特“三位一体”的生态可持续发展。

2000年以来东南沿海地区村镇生态建设迅速，农村居住条件大幅改善，但由于科技支撑新农村建设能力不强，仍存在农村建设规划滞后、建房不变貌、设施不配套、环境污染等问题[3]。对照迅速变化的城市面貌，村庄环境建设和社会发展明显滞后，城乡差距依然扩大，尤其是村庄环境“脏、乱、差”等问题仍比较突出。村镇环境问题来源主要在于农业面源污染、小城镇和农村聚居点的基础设施滞后而产生的生活污染以及乡镇企业治理不够产生的工业污染。因此，加速推动东南沿海地区村镇生态建设有利于满足村镇居民日益增长的对美好生活的需要；有利于建成美丽中国的村镇样本；有利于系统梳理中国东南沿海农村村镇生态建设的本底、现状、典型模式，阐释与刻画如何因地制宜集成生态技术提升村镇生态建设成效，服务于包括美丽村镇在内的美丽中国。尤其是挖掘2005年以来浙江省“千万工程”与“美丽乡村”工程、江苏省新农村工程、上海市“城乡一体化”与“三倾斜一深化”工程等持续走在全国前列的经验与举措，诠释江苏、上海、浙江、福建有关农村建设过程中村镇生态建设的典型模式，系统凝练村镇建设过程中对自然环境、人文环境、村落规划编制与实施、单体建筑保护与更新等环节的生态化建设规律，解析能真正起到引领作用的村镇生态建设先进思想和理论，丰富和发展美丽中国村镇建设与管理的相关生态理论。

2 东南沿海村镇生态建设的探索

2.1 理念与思路

改革开放至今，农业生产技术的飞速发展，农业与农村建设取得了巨大成就。但是，乡村工业的发展、农药化肥的普遍施用、农业机械的普及也造成了乡村生态环境恶化。中国政府自“十一五”以来就开始关注乡村发展的生态环境管制，逐渐形成村镇生态建设的特色之路。除政府对村镇生态建设实践的政策外，中国学界对村镇生态文明的研究，主要关注生态文明理念如何落地为美丽乡村、美丽中国建设的行动指南，而探索村镇生态建设的技术集成和因地制宜的村镇生态建设模式研究尚不多见。

中国东南沿海地区在实施国家村镇环境保护与生态修复实践中，既遵循中央政府的方针政策，又因地制宜探索村镇生态建设的区域性和地方性规律[4]。苏、沪、浙、闽的村镇生态建设理念总体践行“瓶颈要素和主导全局性要素优先整治，产业升级与行为管控综合调控优于工程设施整治，逐步构建多主体共同参与的管护机制促推治理成效可持续”，但是省份之间、省（县）域不同地理单元之间存在依托规划、财政投入等工具实施有侧重点的村镇生态建设思路。

（1）以污水处理、垃圾处理、供水、用能、厕所革命等瓶颈或主导要素为主体的村镇生态环境基础设施建设是苏、沪、浙、闽各县改善村镇生态环境质量的重要抓手。不同县（乡镇）因地制宜的选择主要推进抓手，既综合考虑了村镇生态环境基础设施建设的技术经济性、项目可实施性和环境保护性选配要素，又重点考虑了村民文化接受度和后期运营管护便捷性[5]。多数村镇生态环境基础设施建设以生态效能方法为主线，形成了以COD、TSP、CO2、SO2和固体废弃物等减排效益和健康效益为主要参数的村镇生态环境基础设施建设生态效能量化体系。继而因地制宜形成平原河网地区以产业升级减排和污水综合治理（太湖平原、宁绍平原等）村镇生态建设模式；山地丘陵地区以森林或河流源头综合生态保育主导进而诱致地方特色产业提质的村镇生态建设模式；河口三角洲和海岛村镇的人类活动综合减排主导的村镇生态建设模式。

（2）村镇生态建设统筹近期与远期要素遴选，实施要素区域性差异抓手。江苏、浙江和上海市在2000-2014年间重点抓地表河湖水环境治理，2015年后则关注农村垃圾分类收集与综合处置。其中，地表河湖水环境治理早期以企业减排监督与排污指标交易为主，后期以居民生活污水和水环境处理设施区域均衡化建设为主；在农村垃圾分类收集与处置过程，则以各种垃圾收集设施建设逐步转向垃圾分类和垃圾收储设施利用激励机制建设。福建省则始终以森林生态修复为主导，2016年后重点抓流域水环境污染源控制等。

（3）村镇生态建设注重地方朴素的生态学思想和规划经验。东南沿海各地普遍考虑水生态、森林等植被生态、古村落文化生态等因子在村镇生态建设规划的首要效用。如苏南太湖沿岸传统村镇注重特定水文气候条件下建立起来的水生态适应性规划经验运用，尝试营造舒适、健康、自然生态环境和优良的居住环境；上海崇明岛则将海岸滩涂湿地可持续利用与农家乐经营质量提升作为村镇生态建设主线[6]；浙江宁绍平原以传统江南水乡村镇文化恢复与河网水系水生态环境综合治理为切入点；浙江开化、龙泉和福建三明等则以地方富饶的森林山水生态和传统文化主线推进村镇生态建设。

2.2 做法与成效

快速城镇化与乡村工业化进程中，东南沿海村镇生态环境受到严重影响，改善村镇环境日益受到各级政府的重视，东南沿海各地实践探索相关政策、规划和法规，快速改善了东南沿海地区乡村人居环境。

第一，持续实施村镇生态建设的“整、建、治”系列工程，建设成效显著。村镇生态建设由中央政府以“乡村生态环境整治试点”工程为先导，引导地方（省、市）政府集中财政专项资金持续推动试点村镇建设村镇生态整治“示范村”。（1）江苏省村镇生态生态建设过程，先后实施“六清六建”与“三清一绿”（2006-2009年）、“八项工程”与推进“两个率先”（2010-2013年）、美丽乡村（2014-2017年）等工程，值得推广的经验是实施“5项重点工程（清洁田园工程、清洁水源工程、清洁家园工程、绿色屏障工程、生态示范工程）”。（2）上海市人民政府2002年4月30日发布《上海市“十五”生态环境建设重点专项规划》，强调以苏州河综合整治和黄浦江两岸开发为重点全面改善市域水环境质量，以崇明生态岛建设为依托带动生态示范区建设。2007年启动农村污水治理，采取尽量纳管或就地处理。2008年启动以“三项改革”为重点的农村综合改革，实施9个新农村建设试点先行区，并试点“清洁家园”。2014年启动美丽乡村建设，重点以农村人居环境改善为主要目标，先后发布《上海市美丽乡村建设导则（试行）》等政策。（3）浙江省2003年启动“千村示范万村整治工程”，2008年深化推广“全面小康建设示范村”的成功经验，2010年提出“美丽乡村”建设决策，2016年发布《浙江省深化美丽乡村建设行动计划（2016-2020年）》。（4）2000年福建省提出建设生态省战略构想，村镇生态环境建设紧扣畜禽养殖问题、家园清洁、水源污染治理等重点领域。2010年3月启动实施“绿色城市、绿色村镇、绿色通道、绿色屏障”工程建设。显然，苏、沪、浙、闽抓住村镇生态建设的关键问题，持续实施系列“工程”持之以恒、锲而不舍地推进村镇生态建设，取得了显著的业绩，村镇生态文化日渐浓厚，村镇生态经济日益繁荣，村镇生态环境显著改善，老百姓对村镇生态环境建设的满意度、获得感、幸福感大幅度提升。

第二，坚持村镇经济生态化和村镇生态经济化互动，因地制宜的探索“生态资本”转成“富民资本”的绿色经济增长点[7]。苏、沪、浙、闽在村镇生态建设过程中，以产业升级降低污染为主线推动农业生产转型升级，积极推进农村经济生态化，把村镇生态建设与“农家乐/民宿”、“现代种养殖业”、“创意农业”等农村生态产业培育等有机结合起来，开辟了东南沿海地区村镇农业升级新模式。如浙江浦江县农民把垃圾简单地分成“可烂的”和“不可烂的”，有效解决了垃圾资源化利用和无害化处理； 江苏省突出“清洁田园工程”大力发展生态农业，加强无公害农产品、绿色食品、有机食品基地建设；江苏昆山市、上海崇明、浙江安吉县、浙江宁海、浙江龙泉、浙江开化、福建厦门等地重视 “生态资本”转化“富民资本”，依托绿水青山培育村镇新经济增长点。

第三，探索村镇生态建设“政府引导资金补助”的参与模式。（1）江苏省2010年至今，不断改革资金安排方式支持全省生态文明建设。一是将现有省级用于生态文明建设的30多个专项资金整合为省级生态文明建设专项资金，并逐年大幅度增长，集中解决大气、水、土壤污染等突出问题。二是将部分省级专项资金按照因素法切块分配到市县，由市县根据地方实际情况统筹安排项目，减少过程成本，提高资金使用效益。三是对省级城镇基础设施的区域供水、污水管网、垃圾处理、农村饮用水安全、城市环境综合整治等专项资金采用以奖代补方式给予补助。（2）浙江省 “千万工程”“美丽乡村”财政政策中按照丘陵村镇、平原村镇、海岛村镇三类进行规划制定指导和财政补助政策；古村落生态环境整治过程，尤其注重古村落的文化旅游价值，鼓励PPP模式。

第四，坚持实施村镇生态建设的政府引导、企业主体、公众参与的协同格局。村镇生态建设伴随着国家对资源、环境等稀缺性资源环境要素的产权管理体制改革与市场秩序建立，东南沿海地区积极探索市场为主的资源环境配置功效，如上海、浙江、福建运用市场手段配置林权、水权、排污权等；江苏、浙江“五水共治”构建起了源头治水、过程治水、末端治水相结合的制度体系[8-9]。不同地理环境单元的村镇有不同功能定位，江苏、上海、浙江、福建在全国率先实施差异化生态环境考核制度，如浙江对丽水、淳安、开化等生态保护为主区域不考核GDP。

第五，苏、沪、浙、闽等地从省级层面开始统筹村镇生态建设顶层设计。一是建立多部门参加协商的村镇生态建设工作领导小组，各涉农区县实行“一把手”负责制，建立领导协调机构，明确美丽乡村建设工作的政绩考核与奖惩机制。二是建立村庄规划编制引领的村镇生态建设，鼓励以规划为引领，坚持“一张蓝图绘到底”。三是建立长效管理制度，覆盖村内路桥、污水处理、环卫、公共场所等各项设施/设备以及水系、环境、绿化等的长效管理制度。四是鼓励各地探索村庄管理工作具体模式,完善现有保洁、保绿、保养、联防等管理，综合运用检查、考核、奖励等方式加强对管护队伍的管理。五是充分发挥村民主体作用并建立社会参与机制。尊重村民的自主权，引导村民参与建设项目的决策与管理，主动接受村民监督和评议。探索市场化的建设资金投入机制，鼓励社会资本参与农家乐、生态旅游等项目开发；搭建融资平台，为村民提供农家乐、旅游服务等创业支持，引导村民共同经营美丽乡村[10]。

2.3 实践范例

东南沿海省市各县自然环境本底存在较大差异，从山岳丘陵到平原水乡，到海岛渔村，如何因地制宜构建本土化的村镇生态建设，需要基于地方实践经验进行科学探索[11]。纵览江苏、上海、浙江、福建村镇生态建设实践，可知浙江省安吉天荒坪镇余村村、上海崇明前卫村、江苏省苏州树山村的实践具有一定代表性（表1）。

表1 东南沿海村镇生态建设实践范例Table 1 Examples of ecological construction in the southeast coastal villages and towns

3 东南沿海村镇生态建设的问题

3.1 本土化意识薄弱

快速工业化与城市化进程，富裕起来的东南沿海乡村居民各自率先建造新型住宅，未经村域规划的建筑群体呈现“走了一村又一村，村村像城镇；跑了一镇又一镇，镇镇像农村”。这既是对东南沿海村镇景观的形象写照，又呼吁村镇生态建设过程注重规划的地方性。东南沿海地区村镇生态建设本土化意识薄弱突出表现在：（1）村镇生态产业选择与产业发展模式薄弱，地方特色生态农业是村镇生态建设经济基础，东南沿海地区普遍推广 “龙头企业+农户”、“合作组织+农户”、“村级组织+农户”等模式，实行技术指导、生产管理、质量检测和收购销售“五统一”标准化生产。但是，如何统筹江南平原水乡“稻作—养殖—都市农业”；江南丘陵山地“茶叶、蔬菜、水果、畜禽、水产、林竹、花卉苗木”与“民宿、农家乐等乡村旅游”，因地探索村镇生态产业的业态与商业模式桎梏地方生态经济发展[12]。（2）村镇生态设施建设简单复制或推广城市各种生态设施，如简单推广集中式饮用水源地防护、水源地污染源治理、集中式污水处理、垃圾收集转运车、非规模化畜禽养殖集中处理等设施，缺乏接地气的低成本生态技术[13]。（3）村镇生态建设管理普遍推行城市社区操作理念，过度依赖由政府包办村镇设施与公共服务，未能依据分散、小型、多元、循环的特征给予村镇财政补助支持，尤其是未能将村镇规划设计的政策、目标和法规转变为村民容易解读的愿景。

东南沿海地区村镇生态建设本土化意识薄弱的主因在于：（1）快速城市化诱发乡村居民对城市生活的向往，导致百年传统民居被现代化楼宇所替代，传统文化特色逐渐消失。（2）一些村镇在建设过程中，不少干部群众把生态建设简单等同于环保设施标准化配套工作，没有因地制宜把握民众需求和地方相关环境应急或处置习俗。（3）建设生态村镇建设是上级政府发展理念与方略，在落地过程中村委会、村民既缺乏充分的知识储备，又没有足够的规划话语权，导致东南沿海村镇生态建设过程缺失村民参与基础。（4）村镇生态建设中的地方产业选择未长远考量。村镇领导和村民对富裕的向往，容易进入重发展轻环保怪圈培育乡村产业。

3.2 要素集成化程度低

发达国家居民创建生态村目的强调生态村是可持续居住地及经济发展应该为生态村本身造福，农业生产有机方式和自给自足，文化传统及决策的多样性并重视现代科技的作用。中国政府推行村镇生态建设则更侧重于生产内容，首先是由表及里的村镇污染物的收集、处置和长效管护，注重水系环境整治；其次是村民居住环境等小环境治理，缺乏统筹村/镇域的全貌和庭院间的有机性；再次是从污染减量化处置转入村内公共设施的建设，注重国家规定的硬件配置等；最后是受财政投入导向性制约村镇相关建设要素主导权在上不在下，各种要素不同步频发。

当然，村镇生态建设水平与经济发展速度、居民对美好生活诉求未能同步增长，是导致村镇生态建设技术集成滞后、混乱的病根。如东南沿海乡村工业用地和住宅用地比重偏高，而环卫/五水共治设施等处于村镇不断发展过程的短缺[14]。核心在于中国村镇生态建设的规划、施工、管理人才短缺，尤其是村镇生态建设推进过程面临绿色建筑咨询、规划、设计、建设、评估、测评等专业人才和机构储备严重不足，村镇生态建设技术支持能力较弱，以生态人居为核心的技术研发尚待突破，更别提符合地域特色的适宜性乡土生态技术体系。当然，同期国内各省级住建部门直属城乡规划设计院、建筑设计研究院也探索了村镇生态规划设计、配套施工技术及装备关键核心技术，但是技术转化缺乏示范推广基地。住建部城乡规划司于2016年面向国内学界、规划业界征求《生态城市规划技术导则》意见，浙江住建厅2015年8月发布《浙江省村庄规划编制导则》与《浙江省村庄设计导则》。其中，对村镇生态建设相关规划设计导则缺乏原则性指导与具体类型要求。

东南沿海地区村镇可分为城市近郊区、工业主导型、自然生态型、传统农业型和历史古村型等，结合村镇地貌可以进一步细分为平原河网型、丘陵型、山地型。城镇体系规划又将村镇区分为“保护、利用、改造、发展”等行政管制（投资）类型。因此，东南沿海村镇生态建设缺少有效集成相关生态技术制定出针对性的村镇生态建设政策、规划导则与建设标准、村民自治管理规范纲要等。

3.3 关键技术体系匮乏

中国正处在“健康城镇化”和“新农村建设”双轮驱动的经济社会转型阶段，推进城镇化和美丽中国建设过程村镇规划是一项重要的内容[15]。“十二五”以来，村镇建设经历着新一轮的高峰期，但由于村镇空间规划相关理论和实践经验较为欠缺、规划技术存在部分空缺，具体操作过程缺乏必要的管理规范等现实问题。

东南沿海地区编制了大量的村镇规划，但村镇规划实施效果普遍存在覆盖率低、管理滞后、设施规划对农业现代化和农村发展支撑力不足，重居民点轻农村产业和生态等实际问题，主因是村镇规划仍简单使用城市规划方法，尚未形成乡村规划技术体系，规划理念集中在居民点控制。如：（1）中国村镇小型或微型水污染治理技术研究相对滞后，现有技术多针对污水治理达标技术，缺少基于多功能回用的村镇雨污水深度处理与资源回用的技术。（2）中国“厕所革命”自2005年以来备受各界关注，但是村镇厕所涉及厕所规划、设计及施工，以及相关材料、工艺与管护非常复杂，包括厕所环保、生态处理技术及设施、除臭技术与空气净化设备、厕所配套设施、第三卫生间设施、厕所供给养护模式等，东南沿海地区村镇生态厕技术选择需因地制宜论证。（3）东南沿海分散污染源的拦截净化工艺与控制技术，受村镇经济发达、流动人口密集、水质型缺水等制约，如何适宜分散式污染源特点研发好氧/厌氧/好氧三段式基质水生蔬菜型人工湿地水质净化工艺，以及植物修复水体岸线、生态修复多孔载体与亲水景观构建等亟待系统创建规划与施工指南。

东南沿海村镇生态建设缺乏技术体系集成的地理信息基础数据和公共平台，未能形成以村镇空间规划编制为主体，运用人—机结合、定性与定量结合途径，更无法将专家体系、信息与知识体系以及计算机体系与空间规划有机融合为一体。亦即，东南沿海村镇生态建设的空间规划环节未能形成技术集成的主线和平台体系，不能建立“数据快速获取—数据标准化—数据整合处理—数据质量检查—数据库构架”规划技术集成、运用、反馈主线。尤其是未能构筑统一的数据标准，以及多源异构数据的融合、非空间数据的编码、分类管理等。这既有我国乡村规划人才匮乏导致乡村规划缺乏科学性、规范性和可实施性，又有乡村规划的公共政策层序或部门衔接不畅及规划日常管理规制缺乏协商决策。

3.4 规范化政策管理有待提高

乡村很多问题仅在村庄规划层面是无法解决的，现行村庄规划未能体系化，甚至村庄规划的规划对象都难以明晰。《中华人民共和国城乡规划法》第22条规定在现实操作中被折扣，造成规划管理机制缺位。村民多以自身利益出发点为主，从规划管理角度看其与规划管控需求有很大冲突，政府主导村庄规划要得到村民的同意，如果没有巨大的投入做后盾往往是很难的，如此情景村庄规划编制就变得非常困难。再如《中华人民共和国土地管理法》中关于农民宅基地的权利关系、买卖关系、集体经营性建设用地的交易等，与乡村规划息息相关，但是这些相关改革还处在试点进程中，仅局限在试点区域且限制较为刚性。在没有明确相关改革之前，乡村规划工作的切实开展是很困难的。

中国实施《国家级生态村创建标准（2006）》以及当前村镇生态建设现状可以发现：一是生态建设内涵不足，在“标准”的评价体系中经济评价仅关注了“人均年纯收入”，环境卫生评价侧重“饮用水卫生合格率、户用卫生厕所普及率”，未涉及社会生态等评估指标，生态建设内容覆盖面有所欠缺，内涵建设较弱。二是村镇生态建设缺乏从顶层统筹到因地制宜的操作程序，各地仅仅通过行政引导与强制推广，难免上下衔接乏力。三是村镇生态建设，注重资本投入分配指标、注重硬件建设、注重考核量化指标的建设，忽视了村民参与、村落生态化发展的自组织能力培育。四是村镇生态建设的理念推广严重滞后于政府实践行动。

乡村地区与城市一样“五脏六腑”都一应俱全，村镇生态建设管理主线在于按照生态理念，超前谋划、管理引领、弹性适应覆盖村镇等全域范围的基础设施和基本公共服务体系，提高建设标准和服务能力，构建绿色生产生活方式，打造更具魅力的生态人居环境。东南沿海地区“十一五、十二五”期间补了基础设施与日常管护的短板，“十三五”期间亟待深化“家园清洁”行动等，积极构建符合生态文明要求的生产方式和消费模式[16-17]。

4 东南沿海村镇生态建设问题的根源分析

村镇生态建设滞后根源于经济社会发展滞后，村镇生态建设的技术创新不足、资金投入短缺、制度指引与规范滞后是关键成因，村民不断上升的各类理性或非理性消费活动是核心诱因。

4.1 村民生活生产快速发展需求与制度供给短缺制约

东南沿海地区农村生活水平提高的同时，农村生产生活产生的污染物质数量和种类都大幅度增加。东南沿海地区居民能源消费已由生物能转到煤、天然气/电能/太阳能，对森林及地表植被损害大幅度降低，但是农村地区面临分散式生活污水/垃圾的旷日持久的威胁。农村居民食物结构变化、耐用消费品拥有量增加，特别是电子产品大幅度增加，预示着农村在污染物数量增加的同时，污染物结构也将发生重大变化，将对农村环境质量将产生严重威胁。农村家庭规模的缩小，家庭中老年人地位上升对农村环境改善并没产生积极的作用，相反有可能由于支付意愿与支付能力降低导致农村环境的污染和破坏。

与此同时，中国城乡规划缺乏有效的分类指导和区域协调政策措施，各类村镇的职能定位不清，发展重点不突出，存在着基础/公用设施建设各自为政、小而全的局面。一些地方村庄缺乏规划指导，村镇出现有新房无新村、环境脏乱差等现象普遍存在，农村社会发展事业相对落后，规划管理存在着薄弱地带和环节。小村镇建设相互攀比、重复建设、产业同构问题比较严重，建设管理机制不能适应各地实际。此外基层政府受财政支出压力与官员晋升等驱使，无视小微制造企业向农村聚集带来的生态环境压力，致使农村生态危机成为美丽乡村建设焦点和难点。

为此，村镇生态建设亟待通过健全村镇规划管理的规范化与制度化、村民参与村镇规划建设的民主化、公共财政支持村镇建设的统筹化与时序化、构建长期稳定的以奖代拨的村镇生态建设财政转移支付投入机制，全面应对村民快速变化的与日益增长的美好生活、生产、生态环境需求。实施途径在于：（1）完善城乡规划法，研制分区分类指导的编制技术导则，健全乡村规划建设管理制度。（2）创新基层村镇规划建设管理与服务机制，推行推进分局管理制，鼓励和引导专业化社会组织为农村建设提供规划、建筑设计、施工、建材、竣工验收、适用技术与设备等全方位服务。（3）建立和完善村镇规划建设管理农民参与制度，充分保障农民知情权、参与权、表达权、监督权，尊重农民的主体地位。推进农民自我管理、自我服务，教育和引导农民，通过辛勤劳动建设生态家园。（4）创新城乡公共服务均等化公共财政支持乡镇建设制度，尤其是村庄内部和村庄之间的公共品或准公共品需要政府直接干预，必须建立城乡统一的公共设施建设财政投入制度。对村庄非公共品建设的资金筹措，引入竞争机制，实施以奖代拨，以补促投。

4.2 缺乏适宜村镇地域文化与民众管护操作的生态技术制约

村镇生态建设离不开科技的投入，尤其是运用生态文明提升规划的相关知识科普、宣传和参与式运用。由于中国农村科技投入机制尚不完善，投入远远跟不上发展需要。尤其是涉及农业、农村发展相关研发的科研规模较小、创新能力弱，使得农业和农村科技事业举步维艰。东南沿海地区各类农村环境整治项目都渊源中央财政的试点/引导，以及地方财政配套，由此导致许多新环境问题的解决缺乏有效的科技产业支撑。各级财政用于农村环保技术与管理的资金不足，导致中国农村环保工作缺乏配套的科学技术支撑体系。同时，县级从事环保专业技术人员不足，直接影响农村环保技术的宣传和推广。适宜村镇地域文化与民众管护操作的生态技术短缺集中在：（1）东南沿海地区制定《江苏省村庄规划导则2008版》《浙江省村庄设计导则》《福建省村庄规划导则 2011》未能针对性地提出村镇生态规划的分类指导，虽然注重县域统筹居民点、生态保护、永久性农田保护、基础设施与公共设施、环境保护、产业集聚区等的规划原则与底线或上限，却未能针对性地确定省域内村镇生态类型分区，尤其是生态产业选择、水源供给与雨污水处理设施、垃圾收处设施等的技术工艺适宜性。（2）村镇规划的适用性技术遴选与推广不足。村镇生态的循环链、生活与生产混合等特点必须加以完整细致的保护。农村地区应尽可能应用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的“适用性”环境保护技术和能源供应方式，而不能盲目照搬城市大型污水垃圾处理设施或盲目追求所谓的“高新技术”。尤其是在地方性再生能源利用，给排水与雨污水分流、生态厕所、生态农业等需要引入低成本生态技术，并给予村民使用与管护培训指导。（3）扭转新农村政策以来统一发放“农宅标准图册、村庄规划设计典范图册”等懒政思维，强调多方互动参与协商达成适应地方文化和村民管护满意的低成本生态技术及其集成模式。尤其应该尽可能地保留村镇原有的地理环境形态以及人与自然的共生共存关系，不宜推广“规模化”的单一生态作物种植和“工厂化”的处理各种供排水、污水治理等。

4.3 公共财政投入不足与统筹性欠缺和规划建设人才知识储备短板的双重制约

村镇生态建设村镇问题的核心根源在于资金投入不足。各级政府支持小城镇发展的积极性很高，但是扶植政策协调性不够，扶植资金分散，没有形成合力。建设资金支撑和保障能力低在一定程度上制约了生态县创建的顺利开展，国家推行乡镇实行代帐制或以奖代补导致部分镇缺乏自有资金用于生态建设，部分村集体经济薄弱资金缺口较大。按照国家规定每年环保投入不低于GDP的1.5%要求，预算安排远不能满足当前形势发展需要，制约了生态村镇创建。当然由于自然村落分散，村庄环境整治无法全覆盖、创建面不够。“十一五、十二五”期间中央财政和省级财政投入村镇生态环境建设的各类资金，仍是政出多门式投入，呈现碎片化使用，使村镇生态建设无法从规划到投资等方面统一的协调，以至于部门间盲目安排环境整治或建设的时序与项目。当然，2018年3月成立农业农村部在一定程度上整合了相关职能，有望统筹乡村振兴的职能和资源。

中国乡村规划涉及多学科，但是乡村规划人才却由住建部主导的城乡规划和建筑学科培养，形成以城市为中心、建设性规划为主线的空间规划，尽管一些规划也涉及到农村产业和社区发展，但研究得比较浅，但总体都以物质环境建设为中心。东南沿海地区村镇生态建设受多主体、土地政策、央—地方政府博弈、乡村规划技术体系等影响，乡村规划从业者与管理者易拘泥于固定模式，无法提倡具有针对性的规划内容和多样的组织形式，这就需要规划人才培养既要坚持功能和空间的有机混合，认识和理解乡村生活与生产在土地和空间使用混合是一种有效率的存在，乡村居民的生理健康在很大程度上依赖于这种混杂的自适应生态系统，必须更加重视村域“风水环境”保留、保护的办法，维护村民与农田生态系统的共生，要尽可能地向历史学习，尊重与保护村庄的地域文化以及与自然混合布局相吻合的文化脉络。