中国农村合作社的前世今生与土地制度创新

宗 仁

（南京大学政府管理学院，江苏·南京 210046）

推动乡村振兴是新时代“三农”热点问题和重要任务，土地制度改革是乡村振兴的重点。中国农村集体经济是走农村合作化道路而建立起来的，张旭总结中国在发展农村集体经济的过程中提出了合作制、家庭联产承包责任制、“三权分置”等一系列理论，并在农村中进行了合作社、人民公社、统分结合的双层经营等多种模式的实践[1]。在农村集体土地所有制不能变的前提下，很多学者围绕集体所有制不变、做实使用权来讨论。做实使用权实际就是使用权物权化，农民土地使用权没有期限，成为永久使用权。如白志全主张土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度[2]；党国英提出把土地使用权（承包权）做实，把所有权适当做虚，把所有权具有的经济意义都赋予使用权，使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权[3]。还有比较流行的观点是通过土地股份制对土地产权制度改良。刘学侠提出把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权[4]。张振朋建议用土地股份制实现对现有土地制度的“三化”（即农民所有权的股权化、集体经济组织的公司化、土地使用权的租佃化）改造[5]。原北京市昌平区区委书记关成华认为农村集体经济股份合作制是公有制实现形式上的创新，并在昌平区进行了改革实践[6]。近几年落实农民的集体成员权的呼声也很多。韩俊指出集体所有不是村民委员会所有，集体所有更不是村干部控制，集体所有是集体成员所有，落实集体所有权就需要明确界定农民的集体成员权，要明晰集体土地的产权归属是集体成员，实现集体产权的主体清晰[7]。温铁军认为村社所有制其实是村社范围内所有成员共有、对内共享的产权，当代的农村集体所有制应叫做村社为载体的“成员权”的集合，历史上的成员权共有制就长期存在[8]。张旭等认为产权制度改革需体现社区性和集体性[1]。这些改革探索值得借鉴。

1 对合作社历史和农村集体土地所有制的几点认识

1.1 合作化道路与中国农村集体土地所有制的形成

人类所有制历史起始于公有制，考察私有制产生后的人类发展史，新旧政权的更替往往都起源于“土地革命”。新政权推翻旧政权后，旧政权的土地、财产被强制剥夺和没收，属于全体胜利者“公有”，革命者要分享胜利果实，可以论功行赏，这样又变成“私有”，但也可以不进行分配，宣布大家“人人有份”，共同占有[9]。

建立新中国后，中国共产党将城市土地以及反动政权的土地资产宣布为国有；而在农村，剥夺地主土地后，没有宣布国有，将土地分给了农民。1953年开始，中国共产党意识到小农经济是分散脆弱的，个体经济也容易再次两极分化，提出团结互助、合作生产，实现共同富裕。中央出台两个决议文件，开展农业合作化和农村社会主义改造。农业合作社初期，先是农民自发的实行劳动互助，建立了农业生产互助组，互助形式有人工变畜工、搭庄稼、并地种、伙种等，相互提供帮助。农民后来在互助组的基础上自愿组织成立初级合作社，将分配到的土地入股合作社并成为社员，参加社里的统一劳动经营；但土地所有权仍然归社员拥有，初级合作社按照社员的劳动及入社的土地等生产资料的多少进行分配。“初级社”是以主要生产资料私有制为基础的农民合作的经济组织（亦称“半集体”）。1955年的《农业生产合作社示范章程草案》第15条规定“社员有退社的自由，社员退社的时候，可以带走还是他私人所有的生产资料，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。如果他的土地已经由合作社进行了重要的建设，无法带走，合作社应该用相当的土地同他交换，或者付给他适当的代价”[10]。所以该《草案》只适用于初级社阶段。

从1955 年起，中央下达指令，促进初级合作社向高级合作社和办大社发展，在全国推行高级合作社。在政治狂热下，农民激情高涨，截至1956年底，全国共建高级社54万个，近90%的农户入社，基本完成组建高级合作社的任务。在高级社和人民公社阶段，公有制成为主导，所有一切都是“一大二公”，宣布农民的土地全部无偿转为集体所有，取消土地报酬，由集体统一经营，不再按土地入股和农具入社实行分红，实行集体劳动、按出工计工分、再按工分进行分配。由此不可避免产生消极偷懒、吃大锅饭现象，集体难以实现发展。不作价收买社员土地的解释是土改时是平均分配的，同时避免农民误解而不实行国有化[11]。小农经济消失，农民成为合作社组织的“社员”。合作社的集体土地所有制代替了农民土地私有制（亦称“二全民”），这是高级农业合作社所有权的主要来源。《农业生产合作社示范章程草案》明确表述“发展农业生产合作社的目的，……要逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制”[10]。

1958 年中央通过《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，从高级社演变到人民公社阶段，形成“一大二公”、“政社合一”的体制，集体所有制和全民所有制的界限模糊了，有向全民所有制（国有化）过渡的倾向。出现了“吃大锅饭”和 “一平二调”（“一平二调”指：平均主义的分配制、劳动力和财力的无偿调拨。在土地上表现为乡集体、村集体，因为建学校、医院、兴修水利与公路、办企业等等都可以自由随意地调拨村民小组的土地）现象，农业生产力下滑。为了重新恢复农业生产秩序，1959 年中央发布《关于人民公社的十八个问题》，规定人民公社实行三级所有制：生产资料归生产队、生产大队和人民公社三级所有；1962年明确了“队为基础”，将基本核算单位从生产大队变为生产队。“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制基本形成。十一届三中全会以后的家庭承包制以及土地流转、两权分离、三权分置等改革措施，都是不改变农村集体土地所有制前提下的土地使用经营制度方面的改革。

从前述合作社的历史和农村土地制度形成过程来看，由初级社向高级社的过渡，实际也完成了所有制的转变。土地从私有制演变为集体所有制是通过合作化运动来推动，让农民以土地等生产资料入股到合作社（从初级到高级）中来实现的，“合作社”就成了农民的集体，一个大家庭。初级社是土地私有制基础上的农民集体经济组织，按照社员的劳动及入社的土地等生产资料的多少进行分配；高级农业生产合作社对农民私有化的土地实行无偿转为集体所有，社员土地上附属的塘、井、渠等水利设施随土地转为集体所有，这是高级农业合作社所有权的主要来源，所以高级社是土地集体所有基础上的集体经济组织[9]。土地的联合是合作社成立的基本条件，《农业生产合作社示范章程草案》第17条规定，“社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，因为农业生产合作社组成的基本条件，就是把社员分散经营的土地联合起来，加以合理的和有计划的经营。”这个土地公有化的过程不是剥夺，实质是土地私有者之间的经济联合。因此，中国农村合作化的过程就是土地集体所有制的形成过程，而“合作社”这个集体组织也伴随土地改革和农村土地集体所有制形成而产生。图1显示了农村集体土地所有制的形成过程。

图1 农村集体土地所有制的形成Fig.1 Formation of rural collective land ownership

1.2 农村集体经济组织

农村集体经济组织不同于农村集体组织或者农村集体行政组织。农村集体组织指由农村特定范围内的全体农民构成的半行政化的自治社团，也就是村委会、村民小组等自治管理机构，不是经济组织。不能把“农民集体”与农村集体经济组织的概念混同。在中国，农村集体经济组织一般有两种类型：一是农民将私有的土地和其他生产资料以入股形式联合起来成为集体所有，实行集体统一经营、劳动产品统一分配的集体所有制经济组织；二是与产权无关的劳动者、投资人以资产、技术、服务等方面的广泛合作组成的各类市场经济实体。

在前述合作社的变迁中我们可看出，农村集体经济组织始于合作化运动，社会主义改造初期的合作社就是前述第一种类型的农村集体经济组织，到了人民公社阶段，变成“政社合一”的公社、生产大队和生产队三级集体经济组织，在法律上明确代表农村集体拥有土地所有权。推行农村家庭承包责任制后，土地等生产资料分到农户，实行家庭经营，合作化后的集体统一经营没有了，公社、生产大队和生产小队三级组织也就名存实亡。随着市场经济的发展，家庭承包制下的分散经营也暴露出规模不经济、抵御市场风险能力差等问题，影响了农业机械化、现代化的发展。1990年以后，农民们重新探索合作发展的路径，以土地承包经营权合作的股份承包制合作社和在农业生产经营环节中专业合作的合作社发展迅速，如农机合作社、运输合作社、种子合作社等，这就是前述第二种类型的农村集体经济组织，但这些组织与土地所有权不再关联。

目前农村集体经济组织存在的问题有：

一是农村集体经济组织成了“四不像”的组织，它虽然是“经济组织”，但法人治理结构不完善，又不是企业法人，没有工商登记，同时也不是明确的社会团体或者群众自治组织。

二是农村集体经济组织产权主体地位缺失，集体经济组织是“拥有土地所有权的组织”在法律上表述并不明确。2004年的《土地管理法》第10条对农村集体的“三级所有”进行了表述：就是依法属于村（或村民小组）农民集体所有的，就对应由村（或村民小组）集体经济组织或者村民委员会（村民小组）经营、管理；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这里表述的是负责“经营、管理”，没有明确是所有者。2007年的《物权法》有了进步，第60条的表述是“代表集体行使所有权”，但同样的表述是“由某集体经济组织或者村委会、村民小组代表……”，意思是也可以由行政组织或者群众自治组织代表，而不是只能由农村集体的成员组成的集体经济组织做“唯一代表”。两部法律对乡镇所有的土地反而都没有表述可以由乡政府所有，只表述为由乡镇集体经济组织所有，但实际这乡镇一级农村集体经济组织从来没有真正存在过。

三是现实中农村集体经济组织存在残缺不全、名存实亡问题。1983年10月全国部署农村政社分设，让三级农村集体经济组织不再有行政隶属关系。公社也就是乡镇一级的经济核算组织已经名存实亡，而法律上村委会才是群众自治组织，所以常常出现“政社不分”，农村集体经济组织的职权被村委会代行了。在土地发包上，往往也找不到农村集体经济组织的影子。虽然《农村土地承包法》第12条规定集体土地由村集体经济组织或者村民委员会（村民小组）发包，而实际操作都是村委会为主体。

四是组成“集体”的成员资格认定困难。婚嫁生死的人口变化、多轮土地承包的调整、小城镇建设和新农村建设带来的迁居、户籍制度改革等等因素让土地分配以及与土地关联的宅基地资格问题日益复杂，矛盾重重。

1.3 当前农村土地所有制的问题

一是谁是集体土地所有权的主体？集体土地产权主体是虚置和模糊的。集体经济组织的功能弱化和徒有虚名，乡、村委会、村民小组“三级所有”的所有权边界不清，土地“平调”频繁，农民利益被侵占现象时有发生。

二是农村集体的土地所有本应该强调的是“队为基础”，但实际村民小组（生产小队）非独立法人，不能成为人格化的产权所有者。且《村委会组织法》又表述“村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，加上农村多轮的村组合并，村民小组一级土地所有权在法律上落空而由村委会来行使。

三是“乡镇”演变为行政管理机构，不是经济核算单位，而实际中国也不存在乡农业合作经济联合组织，乡镇建设的土地有的是征用来的，大多数是历史上“平调”来的，“乡镇集体”的土地所有权更加虚置。

四是农民作为集体组织的成员，其成员权包括哪些内容？成员资格如何确定？农民离开农村进城是否丧失成员权和影响哪些权益？这些问题都需要通过制度改革来明确。

2 农村土地产权制度创新的理论逻辑

这里提的是农村土地产权制度的“创新”而不是变革或者新的革命，坚持的原则是农村集体土地所有制不能变。我们需要变的是如何准确理解集体所有制的内涵，如何创新集体所有制的实现形式。

2.1 农村集体所有是“公有”还是“共有”？

公有是公共所有，由一个整体所拥有而个人可以使用，是整体的，不可分割的。共有是指由两个或两个以上的权利主体共同享有某项财产的所有权，共有产权的主体是多数人，而不是单一主体，共有财产可以分割，也可按份所有。共有权往往是“联合起来”的私人土地及财产，人们联合起来成为一个家庭或者集体，财产则为这个家庭或者集体所有。

举例来说，旧社会某个文官或武将因战功赫赫，被皇帝封地几千亩，该片土地成为此官员的私地。官员生有5个儿子，每个儿子又生有子女若干。官员去世后，土地房产由5个儿子及其子女共同继承，成为“共有”。但一般为避免矛盾，会在有名望的长老主持下“分家”，成为小的“私有”，而无法分割的则还是共有财产，如祠堂、家族学校等等。

在马克思构想的共产主义社会中，土地是归集体所有的，“应当促进土地私有制向集体所有制的过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”[12]。“经济的道路”就是以土地合作建立农村集体经济组织实现土地集体所有，取消土地私有制。农村土地集体所有制应该是“共有制”，且所有权主体范围应局限于“农村一定社区范围内的农民成员集体”。通过合作化，劳动者独立的土地私有权联合起来成为了“共有”，农户“个体”加入到合作社“集体”中。过去“大家庭”可以“分家”成为“小家庭”，就意味着“小家庭”也可以联合成为“大家庭”，农村集体就是由一个个“小家庭”联合起来形成的“大家庭”。而土地的“小家庭”共有制可以联合起来成为“大家庭”的土地共有制。这个“共有”仅是联合起来的“大家庭”的成员“人人共有”，而不是成员以外的人甚至全民的“公有”。公有是没有成员权的概念，而共有就是指集体成员之间的平等享有，因而“共有”与集体内的“成员权”密切关联。

2.2 合作经济是我国公有制和农村集体所有的主要经济形式

合作经济是人类社会发展到资本主义阶段才出现的，19世纪初，以圣西门、傅立叶、欧文为代表的空想社会主义者幻想建立一个没有剥削、没有贫困、协同劳动、平等和谐的理想社会，合作经济思想由此产生。

合作经济本质上是公有制经济的形式。合作经济反映的是劳动者集体“共有、共营”的生产关系，是与个体经济相对立的概念。当年马克思、恩格斯对合作经济有很高的评价。马克思把“工人自己的合作工厂”称作“劳动者联合体”，他认为:“工人自己的合作工厂，是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口，……即工人作为联合体是他自己的资本家，也就是说，他们利用生产资料来使他们自己的劳动增殖”[13]。列宁认为，合作企业是集体企业，但“与社会主义企业没有区别”，因为农民合作社占有的土地和生产资料都是属于工人阶级的，所以“合作社的发展也就等于社会主义的发展”[14]。

合作经济中所有生产资料均由入股的全体劳动者共同占有、支配和使用，所以它不是私有制，而是集体所有制，

《中华人民共和国宪法》第8条表述“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。如果合作制、股份制的私人产权“持股均等”地联合，不存在因财产关系差异而导致一部分人占有另一部分人的劳动，实行按劳分配和按股分配相结合，这种情况合作制和股份制就是私人产权的社会化，具备公有性质[15]。所以，合作经济同股份经济是人类社会通向完全的共产主义的两条殊途同归的道路。

合作经济也是我国农村集体所有的主要经济形式，合作社是合作经济关系的典型组织，现实中仍然大量存在的农村合作社就是农村集体经济组织。1943 年毛泽东在《组织起来》中指出：几千年来农民分散的个体生产是封建统治的基础，是农民穷苦的根源；克服这种状况的唯一办法就是逐渐地集体化；而达到集体化的唯一道路就是经过合作社[16]。合作社实际就是农民个体联合起来形成组织，是小农的社会化联合成为集体，组织化是农业发展的必然选择。过去在合作化运动中因为土地的“合作”而形成土地集体所有。合作经济在建立社会主义社会的初期也发挥了很大作用，特别是兴修水利、建设公路和发展工业，用“合作建设”的方式解决了大量廉价的劳动力和土地，过去农村建乡一级、村一级的道路和河道都是村小队之间平摊土地，实际也就是以土地为要素的股份合作，也是合作社“合作”的应有之义，这也体现了合作经济是惠顾者与所有者相统一的特征。合作经济中劳动者应为入股合作，实际土地和其他生产资料是共同占有、支配和使用的，农民只是拥有土地股权，而不是界限清晰的具体地块，无法再分清“你的我的”，而是“大家的”，成为共有制。

2.3 股份制是最好的“共有”与“合作”的制度

股份制是一种“共有制”。通过入股方式，私有产权或者明确的独立产权被联合起来成为共同占有、共同经营、共同收益。联合起来的这个共有权对“股份公司”以外的主体具有排他性，同时如果有人退出也可以分割产权。厉以宁说，公众持股不仅具有集体所有的性质，而且是真正意义上的集体所有、新的集体所有，因为过去的集体所有徒有虚名，换一种说法，也可以把新的集体所有制称作共有制[17]。集体所有制作为共有制，可以采取“共同共有”，也可以采取“按份共有”。“共同共有”无法调动农民的积极性，几乎类似于“公有”，有贬称之为“二全民”。用股份份额形式实行“按份共有”，产权清晰，权利义务明确，是较好的共有制形式。关成华认为，土地股份合作制企业真正把农民应得的股份量化到了农民个人，实现了“还股于民，劳者有其股”的理想，产权主体真正人格化[6]。

股份联合是最好的“合作”形式，“一人一票”，民主决策、平等分配。合作经济常常表现为股份合作的经济形式。现实中合作制更多的是按股投票，以股份合作制形式存在，也就是个体之间的合作是通过土地等生产资料入股到集体中实现的。除了按劳分配外，还应该按成员权的份额分配，体现产权收益的合作共享[18]。“在我国的合作社时期，人们起初或许还能够分清这头牛是从张三家牵来的而那头骡子是从李四家牵来的，在现代股份企业中，人们根本无法分清谁是哪部机器或厂房的主人”[19]。股份制经济是一种与合作经济相适应的企业制度，股份联合是最好的“合作”形式。但我们也不能把所有股份制经济都当成合作经济，两者的区别在于：股份制是一种生产经营方式，合作制是所有制形式；股份经济是按股分配，一股一票；合作经济是按社员的交易额返还，一人一票。所以合作经济一般可认为是持股均等的股份经济。“合作制”和“股份制”相结合的农村土地股份合作社具有法人治理、产权管理、统一经营等制度优势。

2.4 历次土地改革的合理内核

中国共产党在新中国成立前就积累了丰富的土地改革经验，取得红色政权也与土地革命密不可分。新中国成立后，中共进行了很多次的土地改革，在实现阶段性改革目的的同时，也在不断修正和再改革土地制度中的缺点，让改革的路径更加理性科学。新中国成立初期的土地改革将土地分给农民，消灭封建地主所有制，让劳动者有地可种，极大地解放了农业生产力，但小农经济的弊端不可避免；建立初级合作社时，是为了解决小农经济问题而加强经营的互助合作，保留了土地私有和股份分配，但初级社时分散经营下的非常态和固定的合作生产，也不利于新中国成立初期恢复农业生产时的大量兴修水利；到了高级社阶段，土地等生产资料被无偿入社，农民个体联合成为集体，集体所有的优越性得到发挥，有利于农田水利建设、实现了“规模生产”，但没有好的劳动与分配的制度，必然导致吃大锅饭、挫伤积极性、扼杀创造性。“大包干”解决了“干好干坏一个样”的问题，家庭经营充分调动了农民生产积极性，但在经营规模上又回到小农经济时代；稳定承包权、放活经营权则可以让经营规模适度、经营主体多元化，农业劳动力得到解放和转移。

总结改革历程中的合理内核，可以得出一些结论：通过土地合作走集体经济道路没有错；农民在集体所有制中的土地股份应该明晰并享有股份分配；应该有代表农民集体的合作经济组织；制度设计应该避免小农经济，推动适度经营和农业机械化，在明晰产权关系下搞活经营权是必然选择。每个阶段的土地制度都有一些优缺点，分析土地改革的历史脉络，我们可以找到制度中的一些合理内核（表1）。

表1 历次土地改革优缺点比较与改革路径选择Table 1 Comparison of advantages and disadvantages of previous land reforms and reform path selection

3 农地制度创新：农地股份共有制

农地所有制如何改革创新？从农村集体土地所有制的性质特征分析来看，农村集体土地是成员按份共有的，“社员”以土地产权的联合而成为集体——合作社，这种联合是以股份联合方式实现（图2）。因此，笔者提出重构农村土地产权制度，建立“股份合作、人人共有”的农地股份共有制[15]，具体改革内容包括以下五个方面。

图2 农地股份共有制的构建Fig.2 Construction of the system of agriculture land ownership in-common by stock

3.1 农村集体土地产权主体结构的改良

将“三级所有”改革为“两级所有”，乡镇集体土地国有化；落实“队为基础”，建立村民小组集体为主体的集体所有制。乡镇所有本源上并不存在，乡镇所有的土地大部分来源于人民公社时的土地调拨。人民公社体制瓦解后，农村集体经济组织实际也不是过去的“三级”结构了。乡集体经济组织已经消失，并没有一个乡级经济核算组织存在，也就没有代表乡农民集体的土地所有权代表。乡政府作为一级国家行政机关，也不再是人民公社时期的集体经济组织，在法律上不可能成为集体土地的所有者。建立人民公社的目的实际就是要将集体所有制向全民所有制过渡。毛泽东在《关于人民公社若干问题的决议》中提出要将各农业社的一切生产资料和公共财产归人民公社所有[20]，促进我国集体经济所有制向全民所有制的转变。所以，对小城镇中历史上既成事实的乡镇所有土地可以“宣布”某时点（如《农村土地承包法》颁布）前的都转为国有土地。然后规定农村土地的基本所有者是自然村，土地产权登记应该落实在“生产队”（村民小组）这一层面，还原“队为基础”。明确在村民小组建立起来的集体合作组织是独立的经济核算单位，具有法人资格，独立行使所有权。

3.2 集体所有制落实在成员共有制上

现有农村土地集体所有制不能变，这个“集体所有”是集体成员的“共有”。要落实农民成员权资格，将“无主所有”还原为“共同拥有”。对集体组织中农民的成员权进行初始确认，每个成员对土地所有权按份共有，对外具有排他性，村民一组的土地由村民一组成员共同占有，村民二组的村民不能享有。这一点理论上也符合《物权法》第94条的规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”可以参考《物权法》关于共有不动产的相关规定，可以明确集体土地所有权按份共有、不得分割、等额分配。

3.3 股份共有是比较好的共有形式

农地产权以股份形式份额化，通过土地的股份化来保证农民集体成员权的实现，土地没有进行物理形态上的零碎分割，同时利于利益平均分配。将土地所有权份额化绝不同于土地私有化，不是将集体所有权平均分配给农民，回归到小农经济状态。份额所有权只表示在法律上集体成员是共同所有权的一分子。从土地制度形成历史来看，农业初级社时，农民将土地私有权折算成股份入社，共同生产经营，到了高级社阶段，这个以土地股份联合的共有制没有了，变成“一大二公”的集体所有制。现在的改革可以恢复“股份共有”形式的集体所有制。

在股权设置上可以将同用途、同等级的土地按面积股份平均分配，农地分配原则上不设置“集体股”。对于无收益的公共用地如道路、沟渠、晒场等可以股份分配，也可以不分配，设为“集体股”（没有单独投票权）。另外，确权不确地，土地股份与具体地块没有对应关系。

3.4 固化和静态化股权分配

在集体成员中遵循“增人不增地，减人不减地”的原则进行股份的初始分配，不再调整。股权转让，应规定户内优先、家庭成员优先、家族成员优先，最后可以由本集体经济组织的法人收购，作为全体成员共同享有。禁止转让给本集体组织以外的个人和企业，同时转让人不再拥有本集体组织成员资格。初次分配过股权后，这个股权持有人可以不受户籍身份限制，也可以从事非农产业。比如农民持股进城，户口迁入城市，进城市务工。农民的股权可以世袭继承，即使进了城的子女也可以继承股权。股权分配家庭化也是一个重要的方法，“按人分配、按户发证”，按人口数量确权到户，既可以解决家庭内部成员进城的顾虑，也可以回避外嫁女和生死人口变化问题。其实，村社集体所有就是一个“大家庭”所有制，股份化分配到按户为单位的“小家庭”共有制在产权理论上完全合理。

3.5 建立可以真正代表农民土地产权的集体经济组织

共有制下，农地的占有、使用、收益、处分权应有真正的主体，农民份额化的股份再联合起来组成的集体经济组织是土地股份共有制的董事会，持有份额股权的农民是股东。农民之间对土地既是共有，也是股份合作。土地的占有、使用、发包、租赁等经营行为都不再由原来的村委会、村民小组负责，不再是由村长、村小组长说了算，而是由农民集体讨论投票决定。我们的改革不是简单把使用权做实，而是把产权真正交给代表集体的经济实体，但不是交给村委会行政组织。

4 新制度下的土地产权主体：土地股份共有合作社

4.1 定义土地股份共有合作社

农民在合作化运动中用入股合作的形式将土地交给集体，这个集体就是个体农民合作组建的组织，也即合作社。农民长期合作无法分离后形成了集体共有，这个共有财产的管理者——合作社是“劳动者联合体”，类似于“工人的合作工厂”，法律上的名称是农村集体经济组织。农村集体经济组织应作为“农民集体”之民事表达主体。合作社的土地所有权就是农民联合起来形成的土地共有产权，是土地私有产权的股份化合作。农民个体借助成员权体系实现集体所有权。

为区别于一般意义的合作社和其他农民专业合作社，笔者将代表集体土地产权主体的合作社定义为“土地股份共有合作社”，对应农地股份共有制，“土地股份共有合作社”就是农地股份共有权的产权主体。这个产权主体是经济组织而不是行政组织，不应该再是《土地管理法》和《物权法》中所表述的“集体经济组织或者村委会、村民小组代表集体行使所有权”。

4.2 土地股份共有合作社的法人治理

土地股份共有合作社应该进行企业法人登记，在法律上具备独立法人地位，并实行“董事会+公司制”的管理。合作社内部“一人一票”、民主决策，享受土地股份分红。重大事项需要召开社员大会，由合作社内三分之二以上成员表决同意。为避政治风险，成为市场主体的土地股份合作社对外合作不得以集体的土地所有权出资。土地股份合作社是“共有”、“共治”、“共享”的，所谓“共有”就是产权的成员共有制，“共治”则是集体内的民主治理，“共享”是利益的公平分配，是集体权益与成员权益的统一。

4.3 土地股份共有合作社是经典合作社而不是异化的合作社

按照合作社的罗虚代尔原则，合作社有七大原则和特征：成员完全同质；成员均等持股；成员自愿进出；一人一票，理事会成员和监事从成员中选出；成员的资本金不享受分红；提取一定量的公共积累；完全根据惠顾额来返还盈余[21]。这七大原则和特征中最本质的特征是什么？笔者认为是“所有者与惠顾者同一”，成员身份的同一性，即既是惠顾者，又是投资者，还是所有者，对内就不可能以盈利为目的，因而是以盈余返还为特征，同时要求互助合作，这是合作社与其他经济组织的区别。“一人一票”也是合作社区别与其它股份制企业的特征，因为“均等持股”，实际就是“一人一票”与“一股一票”相同。对合作社的成员有同质性要求，成员的同质性也便于民主决策和行动一致。从前面讨论的中国合作社发展变迁来看，在社会主义改造中建立起来的合作社是农民把刚刚平均分配到的土地又以入股的形式合作成立的，农民既是生产者、也是所有权共有者也是惠顾者，成员均等持股，土地股也少有报酬，具有成员同质性，是符合经典合作社理念的农民合作社。

本文提出的“土地股份共有合作社”是完全符合“罗虚代尔原则”的经典意义上的合作社，这也是最不能“异化”的合作社。土地股份共有合作社是全体集体组织成员的联合，也是土地的联合共有，与资本联合无关，一人一票。而承包经营权股份合作成立的专业合作社既是人（劳动力）的联合，也是土地经营权的联合，更是资本的联合，没有土地的人也可以有股份，集体组织成员以外的企业或者个人都可成为股东，实行一股一票。

中国《农民专业合作社法》规定的“专业合作社”，其成员构成不再局限于具有相同市场地位、从事相同生产经营活动的同业生产者的联合，而是服务利用者和服务提供者共同组成的异质者的组织[22]。合作社的发起人或者成员不一定是农业生产经营者，也可能是农产品生产者的服务供应商，例如“大户（能人）+社员”、“村集体+社员”、“农业企业＋社员”等形式的专业合作社。应瑞瑶认为农民专业合作社并不是真正意义上的合作社，而是异化了的合作经济组织，因为它们背离了合作社的基本原则[23]，是“假合作社”。邓衡山则指出中国大部分甚至是绝大部分合作社都不具有“所有者与惠顾者同一”的本质规定[24]。其他农民专业合作社虽也属于集体经济组织，但已经异化为生产经营、销售、配套服务等全链条、多环节的合作社，而不是同质的单一的土地股份合作，所以这些合作社不对应土地产权问题。农村、农业问题主要还是土地问题，因此笔者不建议用传统的“生产资料所有制问题”去混淆关键核心的“土地所有制”问题。

5 土地股份共有合作社如何当好土地“主人”

5.1 作为所有人实现土地所有者权益

（1）土地股份共有合作社的作用首先可以体现在土地统一经营和组织发包上

土地股份共有合作社作为拥有土地产权的集体经济组织真正恢复和明确后，实现统分结合的双层经营体制就有了可能。土地股份共有合作社是农民自己的集体经济组织和土地产权主体，就可以对社内土地实行统一规划、统一整理、统一农田水利建设、统一种植计划和统一农业生产组织与对外合作。“确权不确地”也可以保留家庭承包和农户“分散经营”的选择，这是真正意义的“统分结合”。在土地发包上，土地股份共有合作社作为产权主体，自然应该成为土地发包人，而不能再由村委会组织实施。

（2）土地股份共有合作社在农地被征用过程中的利益谈判、收益分配与管理

农地股份共有制下，被征收的土地不再是某部分农户的土地，而是土地股份共有合作社中全部成员共有土地的一部分，不具体对应被征地块是哪些农户的土地。现在土地股份共有合作社作为产权主体被明确后，合作社应该成为谈判代表，并以独立法人资格签署征收协议，而不是村干部代替包干。合作社负责对土地所有权补偿收益进行分配和管理，分配方法都可以用股权分配制度代替，除了必要的公积金提留外，其余应按照股份分配给合作社的社员。农民不论是否耕种土地、是否进城、是否转户口，都不影响合作社成员获得土地所有权补偿的份额。

农地征用中的另一个权益补偿是土地发展权，土地发展权的补偿归土地所有者，应该由土地股份共有合作社代表农村集体谈判。发展权补偿可能以酒店、办公楼等房产物业或者开发留用地形式，合作社就更应该建立好股份制公司，在“董事会+公司制”形式下管好这些资产，实现保值增值，长期让社员有收益分配[25]。

5.2 作为中间组织推动土地合理流转

从建立规范有序的土地承包经营权流转机制，帮助农民防范风险的角度，在土地流出方与土地流入方之间需要有一个中间组织，这个中间组织不仅要起到桥梁的作用，为土地流转的供求双方提供交易信息，而且也是农民利益的保障者和代言人，最合适的“中间组织”就是农民的土地股份共有合作社。土地股份共有合作社作为集体经济组织，可以为土地经营权规模化流转提供服务平台。

首先，土地股份共有合作社是土地流转一级市场的组织者，合作社可以代表农民集体进行土地发包、流转和对外合作经营。

其次，合作社在土地流转二级市场中，可以作为土地流转的中间组织，接受农民委托，或者农民将土地经营权流转给合作社，再由合作社统一土地流转，帮助单个农民降低流转风险。土地流转可以从“农户—农户”、“农户—企业”的自发流转模式转变成“农户—合作社—种植大户”、“ 农户—合作社—农业企业”的流转模式，发挥好合作社作为中间组织的作用[26]。

第三，土地股份共有合作社也可以通过兴办“土地银行”、“土地信用社”或者接受土地托管等形式把农民的承包地流转过来，然后再组织对外租赁、合作经营等。农民将土地“存放”在自己的合作社里，同时像存在银行一样有固定回报。

第四，合作社也是土地流转的管理者。合作社可以防范工商资本下乡圈地的风险，控制土地过度集中，保证农民的优先流转选择权，签订和执行好流转合同防止农地非农化和非粮化。

5.3 作为经济组织运作宅基地收回与整理

笔者也专门讨论了宅基地收回与整理，在具体操作上，设计的是“地票+房票”制度[27]，农村集体经济组织——土地股份共有合作社作为房屋回收人，对回收的宅基地进行整理复垦，换得建设用地增减挂钩指标，也就是“地票”；拟进城农民获得就近城市的保障房“房票”和购房补贴，但可以在全国范围内自由选择入户城市。向进城农民提供保障房的城市（人口流入地）从农民所属地（人口流出地）村组中获得“地票”，同时向地票提供方——农民所属地集体经济组织支付地票费用，这个经济组织就是土地股份共有合作社。图3是宅基地整理运作的关系示意图。

农民的宅基地退出都可以选择交给自己的集体经济组织——土地股份共有合作社，也可以由合作社优先回购，也可以抵押给合作社。农民对宅基地的福利放弃后，合作社需要给农民补偿或者奖励。合作社可以作为长期运作的主体，按照规划把整村搬迁与零散回购相结合，循序渐进、分步退出。

图3 宅基地整理中“地票” “房票”运作示意图Fig.3 Schematic diagram of the operation of “land ticket” and “house ticket”in the consolidation of homestead

6 结论与建议

农村土地制度改革的方向不是“做虚所有权、做实使用权”，而是在农村土地集体所有制不变前提下，明晰农村集体土地产权，“做实所有权、落实成员权”，实现真正意义的“三权分置”。集体所有可以明确为集体组织中的成员共有，还原为股份形式共有，成员联合起来的农村集体经济组织就是土地股份共有合作社。农民通过土地股份共有合作社这个组织成为土地共同产权人。最后建议，国家应尽快制定农村集体经济组织或者合作社组织的法律，在法律上明确土地股份共有合作社是农村土地产权的真正主体。