上海市人地关系协调性分析和优化调控

朱 蕾

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”，上海在经历了经济社会多年持续快速发展的基础上，人口和建设用地规模增加，城市转型进入了战略机遇期和关键攻坚期，资源环境紧约束成为制约上海发展的重要瓶颈。

为缓解人口快速增长和资源环境紧约束之间的矛盾，上海市规划至2020年全市常住人口控制在2500万人以内，并以2500万人左右的规模作为2040年常住人口调控目标，同时把3200km2规划建设用地规模作为终极城市建设用地目标，因此人口和用地规模控制和结构优化调控和人地关系的协调发展是上海市转型发展的重要内容，是提高基础设施配套效率和城市空间治理水平的重要手段。

本文结合上海市人地关系现状、国内外人地联动调控经验，提出上海市人口和土地的规模、结构和布局联动优化的建议。

1 上海市人口和土地现状分析

1.1 人口规模和结构

上海市人口总量高，从1982年至2014年，上海市常住人口总量净增1240万人，增幅超过100%，人口规模持续不断增长，造成城市资源环境承载负荷日益加重；上海市人口中老年人数量多，老龄少子化问题突出，从第六次人口普查可以看出，上海市的常住人口金字塔呈“伞”型结构，主要表现为0-14岁人口比重偏低（人口少子化），老龄人口比重偏高（人口老龄化），15-64岁人口比重较高（劳动人口相对充沛）。

另外，上海市人才比较优势有待加强，上海市每十万人中拥有大专及以上文化程度的人数为21892人，与北京差距较大，相差近1万人，也低于北京、南京、武汉。人口素质结构需要优化调整，存在一定的外来务工人员和低素质人口，这种状况经过近两年的“五违四必”整治，情况有所改善，但调控仍不能放松。

1.2 用地规模和结构

根据第二次土地调查成果，上海市建设用地比例高达46%，远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市20%-30%的水平，接近规划建设用地“天花板”（建设用地规划“天花板”指根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》确定的至2020年上海不得突破的规划建设用地总规模3200km2）。从建设用地的内部来看，用于生产、生活、生态的用地比例和结构有待优化。生产用地中工业用地占比过高，明显高于东京都、首尔都市圈、大纽约、伦敦等国际大都市比例（表1）。生活用地中，住宅用地面积总量和比例并不低，但农村住宅用地比例太高，交通、公共服务设施等基础设施用地面积显然跟不上经济社会发展需要，急需提高。

表1 部分国际大都市用地结构比较Table 1 Comparison of land use structure in some international metropolises

生态用地面积和比例与宜居城市目标还有所差距。至2013年上海的广义生态用地（非建设用地）面积为5166km2，占全市总面积的62%，低于其他国际大都市70%-80%的平均水平（图1），具有较高生态服务价值的自然生态空间日趋萎缩和破碎化，成为上海建设全球城市的重要瓶颈。

图1 主要国际大都市(a)与长三角部分城市(b)森林覆盖率比较（2008年）Fig.1 Comparison of forest coverage in major international metropolises(a) and some urban in the Yangtze River Delta (b) at 2008 year

1.3 人口和用地空间分布

上海市人口和用地集约化程度分布圈层化趋势明显，内环内、内中环间、中外环间、中心城周边地区以及远郊区人口密度逐渐减少，从常住人口密度来看，中外环之间是人口密度增长最快的区域，中心城区人口占50%，老龄人口多，大量居住在棚户区，中心城区就业岗位多，就业居住人口相对较少。中心城周边地区人口占17%，就业人口比例较高。

原规划新城和重点新市镇公共服务配套能力不足，产业结构和能级亟待优化，新城人口占10%，人口集聚效应不明显。尽管近十年部分原规划新城包括松江、青浦、南桥、金山、城桥新城的人口占各区县人口比重有所上升，但吸纳人口能力仍低于中心城周边地区。郊区人口仅占23%，且人口分布不集中（图2）。

图2 上海市各区片人口分布比例Fig.2 Population distribution proportion of Shanghai

建设用地在中心城和周边地区蔓延式发展，中心城区建设用地高度密集，土地开发强度较大，产出效益较高，绿地率和开敞空间低，原规划的松江、嘉定等新城疏散功能未充分体现。中心城区及周边地区土地使用呈低效蔓延态势。各乡镇之间土地产出差异显著，集体建设用地需加强管理促进盘活，村庄宅基地零星分布，有待集聚。

2 上海市人地协调性分析

2.1 人多地少，用地矛盾突出

上海城市人口总量持续增长，截至2014年全市常住人口达2426万人，人口的持续增长对环境资源和基础设施承载力提出巨大挑战，人多地少矛盾日益突出。与此同时，上海市建设用地总规模已达陆域面积的46%，远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市水平，而上海市土地后备资源匮乏，80%的未利用地为水域，受自然生态系统保护、长江流域来沙量减少、全球海平面上升及河口工程建设等多重因素的影响，依靠滩涂围垦拓展城市建设空间和补充耕地后备资源的方式难以为继，因此考虑宜居城市建设的目标和生态建设的要求，必须严格控制建设用地总规模扩张，加强存量建设用地内部挖潜。

2.2 建设用地增长与人口增长协调度有待提高

2006-2013年，上海市建设用地规模增长了128%，常住人口增长了136%，上海建设用地增长与人口增长弹性系数为0.94，即人口每增长1个百分点，相应带来0.94个百分点的建设用地需求，总体来看，人口增长速度超过建设用地增长速率，但差距不明显。而奉贤区、金山区和崇明县等远郊区的建设用地增长速率远远超过了人口增长速率，出现土地城镇化明显快于人口城镇化的现象（表2、图3、图4）。

表2 建设用地增长与人口增加弹性系数变化Table 2 Elastic coefficient changes of construction land growth and population growth

图3 上海市建设用地密度Fig.3 Construction land density in Shanghai

图4 上海市建设用地增长与人口、GDP增加系数变化Fig.4 Elastic coefficient changes of construction land growth and population and GDP growth in Shanghai

2.3 人口空间布局与城市用地空间格局不匹配

目前，上海常住人口向近郊转移的趋势。但是，人口的迁移并没有带动就业的同步转移，大量岗位还集中在中心城区，从而产生了庞大的“朝夕通勤人口”。因为“就业-居住”不均衡，“产业-社区”不融合，高峰期通勤人口较多，大量人口往返于中心城和周边地区以及新城，造成高峰期交通拥挤，引起效率损失和资源浪费。根据钮心毅等对职住空间关系的分析，上海市中心城、嘉定区、南汇地区、浦东新区北部地区、松江区的就业居民比例比较高，而宝山区、闵行区、奉贤区、青浦区、金山区的就业居民比例则相对较低，这些区域则职住相对不平衡，交通压力较大（图5）。以闵行为例，常住人口中约有70万白领人口，但全区仅提供20万白领就业岗位，因此每天约有50万白领人群在早晚高峰往返于中心城区与闵行区。大量通勤人口也引发了上下班的交通拥堵，导致通勤时间不断增加。

图5 郊区新城就业势力范围Fig.5 Scope of employment in suburban new towns

2.4 人口与基础设施、生态用地规模和布局不匹配

随着上海市经济社会的快速发展，上海市交通运输用地占建设用地比重从1997年的8%增加到了2013年的14%，但随着人口的增长，上海市人均交通运输用地仅17.8m2，与其他大城市相比仍存在一定差距（首尔都市圈2012年为21.9m2/人）。从住宅用地来看，住宅用地面积和比例并不低，但农村宅基地占到住宅用地总量的40%，而同期全市农业户籍人口仅占全市户籍人口的10%，农村宅基地面积和人口不匹配，户均面积大，使用效率低下且分布不够集中。

人口和土地在空间上分布不匹配，中心城区用地面积小、人口密度过高、基础设施压力巨大，在全市十分之一的用地上容纳了52%的人口，人口密度高达1.91万人/km2，与国际宜居城市标准（人口密度为1万/km2）存在较大差距。中心城区老龄化现象突出，但目前机构养老设施分布与老年人口区域分布状况不匹配，多数养老设施显然并未很好的匹配，养老设施老年人人均覆盖率中心城区低于近郊区和远郊区。中心城区日益稀缺的土地资源制约了养老设施的建设，中心城区街道的养老机构“一床难求”，有些敬老院往往有近百人排队入住，而郊区很多个人办的养老机构床位空置率比较高。

生态用地方面，生态分布与人口分布严重失衡，且内部结构欠合理。上海市的生态用地主要集中于北部的崇明三岛和南部的青浦、奉贤、金山、原南汇、松江等远郊区，与人口的空间分布明显错位。

3 国内外人地关系优化调控经验借鉴

在全球经济发展过程中，一些国际大都市和国内一些特大型城市均经历了人口快速增长的过程，如东京、纽约、伦敦、北京、深圳等特大型城市人口调控政策，值得上海市借鉴，总结下来主要有以下几点。

一是，通过卫星城、新城建设，分散中心城区功能；二是，健全跨区域合作机制，开展大都市圈规划建设，如环北京经济圈、大伦敦等；三是，侧重功能的疏解和重组，比如北京市从外部京津冀区域和内部北京市域两层面进行功能疏解和重组；四是，通过城市规划引导经济、城市与人口的合理均衡发展；五是，通过制定产业政策和相关法律实现“以业控人”，在金融产业发展的基础上大力发展文化创意产业凝聚创新创意人才；六是，以交通建设、住房开发为契机分流人口；七是，采用“精明增长”政策控制郊区无序蔓延；八是，加强城市建设和更新改造管理，规范出租标准和新兴城区政府配套提供住房优惠，包括城市违法违规清理整顿、加强直管公房和出租房的管理、加强城中村和城乡结合部清理整顿和旧城整体保护和城市更新改造等。

4 上海市人地关系优化调控对策

4.1 坚持通过用地规模、结构调控优化人口规模和结构

坚持“以地控人”，建立新增建设用地计划和建设用地减量化挂钩机制，加强计划指标分配与土地集约利用、存量用地盘活、违法建设用地增减情况等相挂钩，通过年度用地计划和供地计划调控，实施建设用地控增逼存，调控人口总量和低端人口数量。

坚持“以业控人”，构建与“全球城市”发展定位相匹配的产业用地结构，疏解中心城区及周边地区非核心功能及相应就业岗位，从而影响人口结构和布局。提高项目引进和就业门槛，优化产业人口层次，通过制定与规划相适应的产业最低地均产值、人均产值门槛标准，项目立项或用地审批阶段把提供高层次人口就业岗位数作为重要衡量指标。

坚持“以房控人”，增加中小套型商品房和公租房、保障房供应，可考虑政府统一收租存量租赁房用于公共租赁，满足年轻人和低收入人口居住。鼓励轨道交通站点周边TOD模式小面积可支付住宅，方便生活和就业。鼓励有条件的单位使用存量土地改建住宅或进行集资建房，用于引进人才或鼓励职工就近居住。

4.2 统筹考虑城乡差别，针对中心城、中心城周边、新城和郊区采取差别化策略

中心城周边地区是上海空间发展矛盾集中的地区，面临着人口规模增长和密度增长的压力加大、轨道交通及各类公共服务设施配置水平欠缺、生态空间被侵蚀、就业岗位欠缺、工业用地转型等制约，是空间布局优化的重点地区。中心城区应通过增加开敞空间、绿地率、土地集约复合利用和降低建筑密度，严格控制行政事业成片办公用地和住宅总套数，鼓励闲置存量用地优先转型为公共设施和绿地等公共产品，进一步减少中心城区人口规模。

中心城和主城片区以及新城地区应加强存量工业用地盘活转型，大力提升公共设施和基本配套服务，发挥公共交通作用，提高交通支撑水平，提升生活品质，通过社区型一站式养老，疏解中心城区老年人口，提高产城融合水平。加大该区域高层次人才购房优惠力度，引导人才向外围集中。郊区重点通过农村土地综合整治，促进宅基地、零星工业等用地的归并和集中，改善农村生产生态环境，农用地整治倡导休闲观光、农业加工等延伸产业，增强郊区城镇的就业吸纳力，提高劳动力素质。

4.3 加强区域协同，实现资源和人口在更大区域内的平衡

在区域协同大背景下，应在长三角区域考虑上海市人口调控，通过推动长三角区域同城化发展，实现资源和人口在长三角区域内的合理布局。通过实行税收共享政策、共建产业园区、轨道交通一体化建设等措施，大力提高周边城市的人口吸纳能力，疏解上海市非核心功能，实现人口总量调控和人口素质结构优化。构建与“全球城市”发展定位相匹配的产业用地结构，大力发展总部经济、金融、生产性服务业、科技创新和文化创意等产业，通过住房、教育、基础设施配套、创业环境等的改善增加高端人才引进力度，对外来人口集聚过多的传统服务业和制造加工业等非核心功能，合理评估并分阶段疏解。

4.4 针对人口老龄化问题，鼓励多种模式的养老机构和公寓建设

充分利用存量建筑和土地，探索医养结合、社区化的养老机构建设，探索医院周边存量建筑转型为养老公寓或护理院，加强养老公寓和医院的共建。鼓励社区周边存量建筑用于立体化、多元化的社区养老，探索社区医疗、社区家政联合的居家养老模式，提供社区更多就业机会。针对中心城区大量的老龄化人口，通过郊区养老、休闲、医疗、购物一体的养老住宅建设进行疏导。在拆迁安置房建设时，按照老龄化人口适度配建老年公寓，拆迁安置房按比例置换养老公寓。

4.5 针对职住不平衡，提倡以社区为核心的土地立体、混合和建筑功能复合

大力发展产业城区（社区），加强商务区、科技园区、产业社区周边人才公寓、工人宿舍建设，针对高端产业和人才进行高品质配套，吸引高端人才就近居住。结合人口分布，均衡和穿插老年公寓、保障性住房与商品房等各类建筑，避免老年人口、低收入人群成片孤立居住，确保保障性住房周边的合理配套和就业。提倡以社区为核心的土地立体、混合和建筑功能复合，满足居住、商业、休闲、开敞等多重功能，提供人口密集区社区多元就业。鼓励社区嵌入式创新空间、商业、商务及公共服务，鼓励社区利用既有建筑和空间发展科技创新或文化创意产业，为小微企业提供低成本办公场所，鼓励社区周边嵌入式发展社区养老，促进社区就业。