建设用地减量化潜力测算方法研究——以上海市浦东新区为例

楼 江，吴 玥

2014年，国土资源部出台《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，正式提出“减量用地”是实现节约集约利用土地的目标之一，“实施建设用地总量控制和减量化战略”。2015年，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出“完善资源总量管理和全面节约制度”，“实施建设用地总量控制和减量化管理”，建设用地减量化管理上升为国家战略举措[1]。

在大力推行建设用地减量化的大背景下，要制定建设用地减量化计划首先应了解其潜力，但现有研究鲜有涉及区域内建设用地减量化潜力测算这一领域。而社会经济发展水平和资源禀赋的区域性差异，使得建设用地减量化潜力的计算和合理分配规划期内区域建设用地减量化指标成为了亟待研究的关键问题。

1 建设用地减量化潜力的内涵和分类

1.1 建设用地减量化潜力的内涵

建设用地减量化涉及两个方面：一是节约降耗，降低对新增建设用地资源的需求，控制建设用地的增长；二是减存增效，通过压缩和减少现有建设用地规模，提高建设用地利用强度，达到集约增效目标[2]。

建设用地减量化潜力则是指在一定时期、一定生产力水平下，针对某种土地用途建设用地，通过在行政、经济、法律和技术等方面采取一系列措施，使建设用地布局优化或总量减少的可拆除现状建设用地面积。本文测算的建设用地减量化潜力主要是预测未来可以压缩减少的现有建设用地规模。

1.2 建设用地减量化潜力的分类

潜力测算是一个统筹城乡发展、优化土地利用结构、提高土地集约利用水平的有效方法。在实施过程中，建设用地减量化潜力的测算是减量化指标制定的基础，需要选择科学、合理的指标来表征潜力的大小。

（1）理论潜力

理论上，建设用地减量化项目潜力主要来源于城市开发边界外的工业用地和待拆除的宅基地。其中拆除宅基地的潜力主要来源于居民宅基地用地量的降低、建筑容积率的提高、闲散土地的再利用、自然村向中心村的合并等。

（2）规划潜力

规划潜力是为落实2020年土地利用总体规划调整完善成果中关于建设用地减量任务而提出的阶段性目标，根据区域内各地的潜力占比计算出到2020年各地规划实施的建设用减量化目标值，规划潜力空间都来自于规划产业区和集中建设区以外的工业用地。

（3）实际潜力

实际潜力是为了有效调节各区域间减量化潜力的非均衡性，实现区域不同层次地区的协调发展，结合理论潜力和规划潜力，充分考虑区域内不同地区的社会经济条件、土地类型差异等问题，与城市总体规划、土地利用总体规划、村镇建设规划等有效衔接，在保证“建设用地规模必须只增不减、必须负增长”这一指标的可行性与准确性的条件下，将区域内减量化指标进行合理调整后，切实可落实的建设用地减量化目标值。

2 潜力分析思路和方法

建设用地减量化的潜力分析是按照理论潜力——规划潜力——实际潜力的顺序进行的，首先基于理论假设条件下确定未来可实施减量化的工业用地和宅基地，然后根据理论潜力占比对近期规划范围内可实施减量化潜力进行分解，最后结合区域具体情况和与相关规划的衔接，进一步得出建设用地减量化的实际潜力。

2.1 减量化理论潜力

对理论潜力的测算首先基于以下两个假设：（1）城市开发边界外建设用地减少（拆旧地块）与城市开发边界内建设用地增加（建新地块）挂钩。（2）城市开发边界外减量化的建设用地主要包括规划产业区和规划集中建设区以外，面积约198km2的现状工业用地和部分宅基地。具体测算方法如下：

式中Ql为理论潜力，Sg为城市开发边界外工业用地面积，Sz为可拆除宅基地面积，Sz1为城市开发边界外宅基地面积，Sz2为城市开发边界外应保留宅基地面积，Sg'为城市开发边界外耕地面积，同时借鉴一般大农业建设区经验，宅基地与耕地比例约为1:6。

综合得到理论潜力计算公式为：

2.2 减量化规划潜力

根据区域内各地的理论潜力可以得到理论潜力占比计算公式为：

式中PQl为理论潜力占比，Qli为根据式4计算所得地区i的理论潜力。理论潜力占比可以保证减量指标在规划期区域内合理分配，具体是指将区域内实施的建设用减量化总目标值按比例分配到各地。假设区域内减量化总目标值为S，按照理论潜力占比分配规划潜力，得到规划潜力Qg的计算公式为：

2.3 减量化实际潜力

在减量化工作的实际推进中，还应兼顾城市规划布局，应优先考虑对198区域的污染企业，水域、河道及高压走廊，污染性工业附近宅基地实施减量化。此外还需要结合所在地的经济发展阶段以及各方利益平衡等综合确定。根据建设用地增减挂钩原则，对于城市开发边界内新增建设需求较大的区域可以适当增加减量化任务。

从目前的实际潜力分析，建设用地减量主要来源于规划产业区和集中建设区以外的工业用地以及水务、生态等专项规划覆盖的现状建设用地面积。

3 案例：上海市浦东新区建设用地潜力分析

上海市浦东新区是一个副省级市辖区，南与奉贤、闵行接壤，西与徐汇、黄浦、虹口、杨浦、宝山五区隔黄浦江相望，北与崇明隔长江相望。全区共辖12个街道、24个镇，面积1210.41km2，是上海市人口最多的行政区，也是上海市的第二大行政区。

上海要实现建设用地规划总量的“零增长”，浦东新区的减量化工作可谓任务艰巨。根据2010-2020年版本的新区规划为例测算，到2020年，新区规划建设用地总规模为805km2。那么，要保证浦东新区的建设用地减量化工作的顺利进行，就要求各镇充分挖潜，落实任务，将减量化指标由全区统筹分配到各镇。

3.1 理论潜力

根据式4计算出各镇未来减量化的理论潜力Ql，浦东新区未来减量化理论潜力为83261亩，其中，川沙新镇潜力最大（14743亩），万祥镇潜力最小（328亩）。

3.2 规划潜力

通过各镇的理论潜力计算出潜力占比PQl，并结合2020年规划实施的建设用地减量化目标，按比例分配到各镇具体如表1所示。

表1 上海市浦东新区各镇减量化潜力计算表（按潜力占比排序）Table 1 Calculation table of reduction potential of each town in Pudong new District of Shanghai (sorted by potential proportion)

3.3 实际潜力

在减量化项目的推进过程中，确定实际潜力时还要根据每个区域内不同的实际情况调整规划潜力。以川沙镇为例计算其实际潜力。

川沙新镇位于浦东新区东部，区域面积96.7km2，常住人口33.8万，下辖6个社区，包括42个村、40个居委会。通过上述对潜力的计算可知，川沙新镇的理论潜力14743亩，潜力占比17.7%，因此到2020年规划潜力为1611.3亩。具体对实际潜力指标的分配考虑如下。

（1）其他各部门应落实的减量化任务

近年来上海市委、市政府不断加大重点地区生态环境整治力度，由于水务、生态、农委等相关部门年度实施的专项规划范围内是不允许有建设用地的，因此首先对这些专项规划进行收集整合，将近期或有明确实施时间的项目区内的建设用地全部纳入该年度的减量化计划任务指标中，增加实际潜力指标。

（2）动迁意愿

由于减量化涉及到农村宅基地的拆除，而对川沙新镇而言，宅基地总量较大，比例偏高，而且有着点多面广、布局零星的问题。虽然宅基地置换能实现宅基地缩减、推进土地有效利用、改善农民生活和农村面貌，实现建设用地空间布局调整和用地数量零增长甚至负增长[3]，但宅基地的减量化在实际操作过程中却出现了较大的阻力。一方面，随着上海迪士尼乐园的建成，以乡村宅基地住宅为经营场所的特色民宿，成为了极具特色文化体验的住宿餐饮业新型业态，介于传统农家乐与旅馆业之间。而根据《促进特色民宿业发展的意见（试行）》，特色民宿所在乡村应是规划保留的自然村落，不受动迁、减量化政策影响，另一方面，主要宅基地减量化过程中若涉及农民动迁，又缺乏统一的动迁补偿标准和畅通的房源调拨机制。

因此，川沙新镇的农村宅基地减量化，既要考虑特色民宿所涉及应保留的土地，又要考虑相关的农村土地制度和社会保障制度。一方面充分尊重拆迁方退出宅基地的意愿，另一方面确定合理的补偿指标，统筹平衡，不能为了完成任务盲目地制定宅基地减量化指标。

（3）经济效益及资金问题

上海市建设用地减量化同时针对规划产业区和集中建设区以外的现状工业用地。

川沙新镇的工业用地有着布局相对分散、利用强度相对不高、效益相对较差等问题。一方面，对其实施减量化可以直接地积极地降低公共管理成本，减少污染源，改善生态环境。而另一方面，工业用地的减量化短期内会导致乡镇的税收收入减少，会对村集体经济组织租金收入、吸纳的劳动力数量、本地就业劳动力收入都产生不同程度的影响[4]。

虽然新区规土局提出工业减量化要“引逼结合，以逼为主”完成清拆，但在制定建设用地减量化实际潜力指标时，仍然有必要对规划产业区和集中建设区以外的现状工业用地进行充分地走访调研，同时考虑减量化过程中涉及到的如土地补偿、地上物补偿、附属物补偿及减量化土地的整理复垦资金等问题，力求在完成减量化任务的前提下，合理分配指标，实现经济效益的最大化

（4）耕地占补平衡

随着建设项目和减量化的推进，减量化指标与规划空间的不匹配状况逐渐显现。在实际操作过程中，川沙新镇未来城市开发边界内新增建设用地需求为20089亩，远远超过未来减量化潜力，即城市开发边界内的新增建设用地需求大于可拆除建设用地面积。

因此，未来川沙镇的新增建设用地指标的获取还需通过区内统筹平衡，或与其他地区协调置换，与规划发展空间调整相结合，对规划空间进行动态调整。同时，在未来土地利用规划调整完善中，也应对城市开发边界逐步进行优化调整。

（5）区域内差异

为了有效调节浦东新区内各镇减量化潜力的非均衡性，实现区域不同层次地区的协调发展，在制定川沙镇实际潜力的过程中，应充分考虑区域内不同地区的社会经济条件、土地类型差异等问题，与城市总体规划、土地利用总体规划、村镇建设规划等有效衔接，在保证指标的可行性与准确性的条件下，将区域内减量化指标进行合理调整，确保实际潜力内的减量化指标切实可行。

4 结语

减量化潜力测算既要完成减量化任务指标，又要考虑规划情况与实施减量化过程中的可行程度与生态环境、社会经济利益等因素。一般来说，在经济发展的不同阶段，不同产业用地需求是不一致的，难以用统一的标准衡量，需要结合区域自然生态和社会经济条件，寻求符合区域特点、能高效运行减量化任务的方式。区域间减量化潜力的差异对建设用地减量化提出差别化管理的要求，差别化管理能优化不同区域、不同部门、不同产业之间的土地资源配置效率。因此，在测算减量化潜力的过程中既要统筹安排各区域、各部门、各类产业用地，又要根据减量化潜力差异将研究区域划分成不同的减量化项目区，如重点项目区和一般项目区，并根据实际潜力制定差异化的任务指标和差别化的管理政策，因地制宜，不搞“一刀切”，促进建设用地减量化工作健康有序的开展。