新型政商关系的构建：“亲”上加“清”

褚红丽

市场经济的高效运行和企业的快速发展，离不开政府作用的有效发挥，更离不开政商关系的科学定位和正确处理，良好健康的政商关系是经济、社会发展的润滑剂和助推器。然而，转型期的政商关系往往会有不同程度的畸形和扭曲，这不仅严重破坏市场经济的健康有序发展，也会阻碍市场化改革和经济转型的深入发展。2016年3月4日，习近平总书记在全国政协民建、工商联界委员联组会上发表重要讲话，首次使用“亲”“清”两个字定位新型政商关系。其内涵远不止于官员和商人，而是涉及微观(政府官员和企业主)、中观(政府和企业)和宏观(政府与市场)三个层面。

“亲”“清”二字对政商的要求明确而清晰：“亲”要求企业主动同各级政府和相关部门沟通与交流，要求政府(官员)为企业解决困难，积极服务。“清”要求企业合法经营，官员不以权谋私，政商关系清白纯洁。说到底，“亲”就是让政府了解实际情况，为企业发展创造良好的营商环境。只有拥有了良好的营商环境，企业才会将精力更多集中于生产经营，而不是讨好官员。然而，企业发展所需要的环境十分复杂，改革需要循序渐进。在资源有限的情况下，优先重点改革哪些领域，是政府、企业和社会公众首先要明确的。究竟哪些“亲”环境的打造更有利于“清”关系的建立，这有待于严谨的实证分析，也正是本文关注的重点。

一、文献与理论回顾

的重要因素。麦肯锡2009年关于企业高管与政府互动的调查报告显示，政府行为对企业经济价值正面影响的排序中，公共设施、服务是排在第一位的。也就是说，对企业而言，公共基础设施和政府服务水平是非常重要的。因此，本文选取产权保护、市场准入、融资环境、政府公共服务和基础设施作为企业营商环境好坏的衡量指标。

二、政商关系中的“亲”“清”现状

基于中央统战部、全国工商联、国家工商行政管理总局、中国民(私)营经济研究会组织的“中国私营企业调查”(2012)和世界银行组织的“中国企业环境调查”(2005)数据，本文对我国政商关系中的“亲”“清”现状及其二者的关系进行了深入分析，本部分重点探讨“亲”“清”现状。

(一)政商关系中的“亲”现状

首先，政府为企业打造的营商环境。以下分别从产权保护、市场准入、融资环境、公共服务水平、基础设施完备度等方面分析中国企业发展面临的“亲”现状。

表1为中国企业的产权保护状况。从企业缴纳的税费(经销售额标准化)来看，东部地区最低，西部地区最高；但仅从摊派费的情况来看，则为中部最高，东部最低，西部居中。总体而言，中西部的税负比东部地区更高。从企业在遭遇纠纷时选择保护的途径来看，中国的企业遇到经济纠纷时更多地会通过私下协商的方式来解决，其比例接近50%；排名第二位的解决方式为提交仲裁或法院，这一解决途径的比例超过了请求政府，说明企业的法律意识在不断增强。

表1企业的产权保护状况

2.企业发展面临的市场准入。我们使用各地区在企业开办时所需的许可数和企业主对市场准入的评价来衡量企业发展面临的市场准入状况。如表2所示，东部地区的平均许可数量最高，中部地区最低。这可能与不同地区发展的重点产业不同有关，因为不同产业开办企业所需要的手续本身具有差异。但是，总的来看，近些年我国在逐步放开市场准入度，企业主在市场准入改进方面的感知度明显增加。

表2企业的市场准入状况

3.企业发展面临的融资环境。对中国的企业而言，无论规模大小，贷款几乎都是最主要的融资方式，其在企业融资中的作用远远大于股票及债券[注]Allen F, Qian J, “China’s Financial System and the Law”, Cornell International Law Journal, 2014, 47(3), p.499.。因此，我们从企业获得贷款的难易程度来判断融资环境的好坏。表3显示了东中西部地区企业的贷款状况。其中，东部地区贷款影响企业发展的障碍程度最小，中部其次，西部最大。这与企业需求资金中，官方和私人提供贷款的情况有关。可以看出，东部地区的官方贷款所占比重高于中西部地区，而私人贷款占比低于中西部地区。也就是说，东部地区的企业官方融资渠道相对较为畅通，而中西部地区，尤其是西部地区企业的官方融资渠道相对较弱。对中部而言，官方渠道不畅通的情况下，私人贷款还占有一定的比重，比西部地区的融资环境更好一些。

表3企业的贷款现状

4.企业拥有的公共服务。表4分别从政府服务意识、政策落实、专业机构服务、政策稳定性和政策信息可得性等方面反映政府的公共服务水平。其中前三项为政府服务不足造成企业创办过程中问题的原因，占比越高，对企业发展的影响越大；后两项为政府服务不足对企业发展的阻碍程度，数值越大，企业发展受到的阻碍越大，政府服务水平越低。可以看出，政府为企业提供的公共服务中，服务意识差并不是影响企业创办最大的因素，而是政策落实不到位。并且，政策不稳定、政策信息不透明均会阻碍企业的发展。综合来看，东部地区的政府公共服务明显优于中西部地区。

表4企业拥有的政府公共服务现状

5.企业拥有的基础设施完备度。表5为各地区的基础设施完备度对企业经营和发展的影响，数值越大，表示给企业发展造成的障碍越大。总体上来看，东部地区的基础设施完备度最高，其次是中部地区，二者差距已不是很大，尤其在电力、水供应等方面中部地区甚至超越东部地区，只是中部地区的通信和交通设施尚没有东部发达。但西部地区在各类基础设施完备度上都与东、中部地区存在一定差距。

表5基础设施完备度对企业的影响

(二)政商关系中的“清”现状

本部分通过企业向政府的行贿及其在政府部门的任职情况来反映中国政商关系中的“清”现状。在中国，企业通过“公关”的方式获得政府的许可、资源和服务，并把这一“公关”项目纳入相对灵活的招待差旅费账目。因此，使用招待费和差旅费在一定程度上能反映和衡量中国企业向政府官员的行贿程度，Cai et al.使用招待差旅费作为腐败的衡量指标。然而，考虑到企业跨区域生产与交易的频繁化，差旅费可能更多是因公出差的正常支出[注]黄玖立、李坤望：《吃喝、腐败与企业订单》，《经济研究》2013年第6期。。因此，本文仅使用招待费作为企业“清”现状的衡量指标，并用销售额进行标准化。表6对比了不同地区的“清”现状。整体上而言，中西部地区比东部地区的招待费用高。我们还使用企业在各级政府部门任职的情况来反映“清”现状，可以看出，各地区企业在政府部门任职的比例相差不大，只是在不同层级的政府部门任职比例略有差异。东部地区和中部地区任职村干部的比例略高一些，西部地区则在县级及以上任职的比例更高一些。

表6政商关系中的“清”现状

三、政商关系中“亲”对“清”影响的模型设计及变量说明

为此，我们设计了模型(1)，来实证检验政商关系中“亲”环境的建立对“清”关系的影响：

incorrijc=α+β1prpijc+β2maijc+β3finaijc+β4pubsijc+β5infrijc+γX+μc+μj+εijc

(1)

其中，被解释变量为incorr，表示c城市j行业i企业与政府官员的“清”关系，用企业招待费占销售额的比例作为衡量指标。数值越大，意味着企业向政府的行贿越多，腐败越严重，政商间的“清”关系越差。其数值是使用世界银行组织的“中国企业环境调查”(2005)中的数据计算而得。

表7各变量的说明和统计性描述

续表7

变量变量名称指标观测个数均值标准差eem管理者过度支出log(高层经理薪酬)116118.09831.2787ep企业利润前一年企业利润额/销售额122520.13220.1508age企业年龄企业成立的时间(年)122472.13090.8806lnes企业规模log(员工数)122525.62601.4791

四、政商关系中“亲”对“清”影响的实证结果分析

表8为政府为企业提供的“亲”环境对“清”关系影响的实证结果。其中列(1)为产权保护对腐败水平的影响，系数值显著为正的0.871，说明产权保护水平越低，腐败水平越高。列(2)为市场准入环境对腐败水平的影响，回归系数值显著为正的0.0179，说明市场准入度越低，腐败水平越高。列(3)为融资环境对腐败水平的影响，融资环境的回归系数值显著为正的0.0251，说明融资环境越差，腐败水平越高。列(4)为公共服务水平对腐败的影响，回归结果为正的0.0128，显著性水平在10%以内。但当控制其他影响“清”关系的变量后，公共服务水平的系数不再显著。这说明，并不是政府为企业提供的公共服务水平对腐败产生影响，而是其他“亲”环境的作用。列(5)为基础设施完备度对腐败水平的影响，回归结果为正的0.0026，但不显著，没有发现基础设施完备度对腐败水平的影响。列(6)将所有反映“亲”环境的指标全部纳入到同一个回归方程中，回归结果并没有发生显著的变化。同样呈现出产权保护、市场准入、融资环境等因素会对“清”关系产生影响，而公共服务水平和基础设施完备度对腐败并没有产生显著的影响。其中，产权保护的系数值最大，融资环境的系数值其次，市场准入的系数值最小。一定程度上说明，对政商关系的影响最大的是产权保护，其次为融资环境，再次为市场准入度。

表8“亲”对“清”影响的实证结果

注：括号内为稳健性标准误，***表示1%的水平上显著，**表示5%的水平上显著，*表示10%的水平上显著。

产权保护是基础和核心，有了强的产权保护，企业才能免于被过度索取，这会大大激励企业投资。反之，产权保护较弱时，企业将不愿意进行投资。即便已经投资，政府官员的索取也会大大增加企业经营的不确定性，造成预期收益不稳定和成本的增加。此时，企业会投入更多的精力用于与官员打交道，采取行贿这种替代性的手段保护自己的利益。因此，政府为企业创造强的产权保护环境是首要的。融资环境和市场准入分别是影响政商关系的第二、第三重要因素，但没有显著发现公共服务水平对“清”关系产生影响。这说明，只要政府为企业提供了良好的投资环境：允许企业进入、强的产权保护、多元的融资途径和方式，即便是服务水平不高，企业也不需要通过与政府官员的“良好关系”来获得较好的发展。实证结果也没有发现基础设施完备度对“清”关系的影响，这可能有两方面的原因：一是基础设施的正外部性相对较强，任何一家企业都没有很强的动机去为正外部性很强的基础设施买单，这也是集体行动逻辑的必然结果；二是目前各省市的基础设施完备度差异并不大，对腐败水平的影响也没有太大差异，因而不显著。

五、稳健性检验及内生性处理

考虑到营商环境的好坏可能也受当地的腐败水平的影响，这种互为因果的关系会导致内生性问题，尤其对于较为重要的产权保护和融资环境。可能不是政府掠夺、获得贷款难才去向官员行贿，而是企业对官员的行贿反过来导致企业遭受的政府掠夺更少、更容易获得贷款。此外，也可能存在同时影响产权保护、融资环境和腐败的遗漏变量，这也会导致内生性问题。对此，我们使用工具变量方法进行处理。关于产权保护，Cai et al.使用城市-行业中位数作为工具变量。我们借鉴其做法，使用产权保护的城市-行业平均值作为工具变量。一方面，平均值更多是城市-行业总体特征的反映，相对较为外生；另一方面，使用前一年的产权保护水平来减弱反向因果关系。对于融资环境，企业所在地区的金融机构存款规模可能影响对企业的放贷，进而影响到企业融资环境的好坏，但金融机构存款规模却不会直接影响企业的腐败水平。因此，我们使用企业所在省市金融机构前一年的存款余额作为融资环境的工具变量。表9列(6)报告了使用工具变量后的2SLS二阶段回归结果，产权保护、融资环境和市场准入的系数依然显著为正，且对“清”关系的影响依然为产权保护最大、融资环境其次，市场准入第三。我们也使用同样的工具变量进行了GMM估计，结果见列(7)，结论依然稳健。

表9“亲”对“清”影响的稳健性检验及内生性处理

注：括号内为稳健性标准误，***表示1%的水平上显著，**表示5%的水平上显著，*表示10%的水平上显著。限于篇幅，列(6)2SLS的一阶段回归结果未罗列，一阶段的F值为32.682，远远大于10，不存在弱工具变量问题。

六、结论

本文使用中国企业营商环境的调查数据，分析了新型政商关系的“亲”“清”现状，并厘清了“亲”环境对“清”关系的影响。分别从产权保护、市场准入、融资环境、公共服务平台和基础设施完备度等方面表征政府为企业打造的“亲”环境，企业向政府的贿赂表示“清”关系，实证分析“亲”“清”二者的关系。研究发现，只有政府创造良好的“亲”企业营商环境，才能有政商关系的“清”状态。其中，产权保护对政商间“清”关系的影响最大，其次为融资环境，再次为市场准入度，而公共服务水平与基础设施完备度对政商关系没有太大的影响。这说明，硬性环境已经不构成中国企业发展的主要障碍，也不是不良政商关系的主要原因，而软性制度已成为影响政商关系是否清廉，市场竞争环境是否公平有序的重要因素。

为此，我们应大力加强软性制度建设。首先，要加强企业尤其是私营企业的产权保护，不仅包括物权、债权、股权等有形资产的产权，也包括知识产权、人力资本产权等无形产权的保护。健全并严格实施产权保护的法律制度，一旦有涉及破坏产权的行为，则应依法治理，无论破坏产权的一方是其他私营企业主、国有企业抑或政府官员，都应平等对待和处理。其次，要加快法治政府的建设，完善政府守信践诺机制。要保证政策的确定性、透明性和稳定性，为企业提供可信的预期。警惕政策执行过程中的贪腐行为，杜绝执行官员过大的自由裁量权。再次，优化企业的融资环境，放宽市场准入限制。要继续多元化私营企业的融资途径和方式，完善企业信用担保制度。进一步扩大开放领域，放宽市场准入，并尽可能地减少行政审批，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。