新时代中国立法发展的理念与实践

封丽霞

十八大以来，习近平在多个场合要求以“良法”促进“善治”，强调“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”*《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第100页。立法就是为治国理政立制度、树规矩、定方圆。立足于全面推进依法治国的系统性和整体性高度，习近平对立法工作的战略地位、目标方向、价值追求和工作要点予以全面阐述和深刻总结，大大丰富了中国特色社会主义立法理念的内涵，有力推进了立法实践的发展。关于新时代中国立法发展的理念与思路，主要可以从以下八个方面加以把握：

一、以立法质量作为“良法善治”之基础要件

经过改革开放40年的发展，当代中国立法与法律体系建设取得了显著的成就。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布：“一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”[注]《十一届全国人大四次会议举行第二次全体会议》，《人民日报》2011年3月11日，第1版。这是我国法律体系发展进程中的一个标志性里程碑。就此，习近平给予了充分肯定：“新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第83页。

当然，我们也应清醒地认识到，尽管我国法律体系建设已达到相当规模，业已形成以宪法为核心、以法律为龙头，法规、规章相互衔接配套的中国特色社会主义法律体系。但总体而言，我国立法发展基本上是“粗放”式的，属于数量增长型的发展模式。与“量”的显著增长相比，“质”的进步并不突出。换言之，我们尽管解决了“无法可依”的历史性问题，基本实现了“有法可依”的目标，但立法对于经济社会发展的积极引领和推动作用还发挥不够，人民参与立法的形式和渠道还相当有限，立法的科学性、可操作性与实效性也有待提高。

习近平指出，立法质量是做好立法工作的生命线，是破解立法领域突出问题的总抓手，并深刻揭示了通过良法实现善治的治国之道。他引用宋代政治家王安石的名言来说明这个道理，即“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”[注]王安石：《临川先生文集》，北京：中华书局，1959年，第678页。。结合新时代立法工作的实际情况与新任务，他指出：“我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第43页。

在中国特色社会主义法律体系基本形成的“后法律体系”时代，立法工作面临的任务与压力依然繁重。习近平十分冷静地认识到：“我们也要看到，实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第83页。他从国家善治的高度对新时代的立法工作提出更高要求：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第43页。为此，要回应人民群众对于立法的关切，为国家治理提供良法，就必须把立法质量放在至关重要的位置上。这是新时代中国立法发展的内在要求与紧迫任务。

二、以人大主导立法推动民主立法的实现

现代民主理论认为，国家的一切权力来自人民。人民选举自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现主权在民原则。据此，在现代社会，凡是民主没有确立的地方就没有法治；反过来说，民主确立以后也必须通过法治来加以保障。法治的实质就是民主，因为法是人民制定的，法治即人民之治。现代法治的民主性，主要是通过立法的民主性得以体现。这不仅是立法高质量的标志，同时也是立法民意基础的保证。我国《立法法》第5条对此作出规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。

十八大以来，在科学立法、民主立法的目标指引之下，我国的民主立法进程有了巨大提升与进步。随着公民法治意识的不断增强与利益表达需求的增长，民主立法、公众参与立法的理念深入人心。就此，习近平指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径……民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”因此“要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第84页。。只有着实推进民主立法，才能真正实现以民为本、立法为民、公平公正立法，才能使每一部立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

习近平关于立法的重要论述始终贯穿着坚持人民主体地位的原则和人民参与立法这条主线。他指出：“必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”“坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。他还郑重提醒全党，要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。指出在新形势下，要毫不动摇坚持人民代表大会制度，当前和今后一个时期，首先就要加强和改进立法工作。“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[注]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。

由人民选出代表组成代议机关实现对立法过程的主导，是立法获得正当性与公正性的基础。运用民主法治思维推进立法工作，践行以人为本、立法为民的理念，就必须实现人大对于立法过程的主导。多年以来，政府部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化问题，一直影响着我国立法的民主性与公正性。实践当中，政府部门行使了相当重要和广泛的立法权，而人大立法职能却未能充分行使到位。对于人大立法与政府立法的这种“错位”现象，有人形象地评价说“人大抓鸡毛蒜皮，政府抓关键问题”“人大立法管小事，政府立法管大事”。这就是社会各界常常批评的“国家立法权部门化，部门立法权利益化，部门利益通过部门立法合法化”现象[注]这种“政府主导”或曰“部门本位”立法的消极影响主要表现为：首先，造成立法过程的“寻租”和立法权异化，造成法出多门和立法打架；其次，一些部门借“归口起草”法律法规之机不适当地扩张行政权力、增设行政机构、重管理轻服务。一些立法中关于部门职权和行政相对人义务的规定过多且较为全面，而关于部门职责和行政相对人权利的规定过少；再次，部门利益支配相关立法过程，部门或行业的管理者实际上成为本部门、本行业管理事项的立法者，形成立法过程中“运动员”和“裁判员”二者身份的合一，社会公众难以参与和影响立法过程。参见封丽霞：《健全人大主导立法工作的体制机制》，《学习时报》2014年11月3日，第1版；封丽霞：《人大主导立法的可能与限度》，《法学评论》2017年第5期。。针对上述问题，习近平指出：要健全人大主导立法工作的体制机制、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；要进一步加强人大及其常委会制度建设，建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。而且，还要增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第84页。。

三、以完善立法体制深入推进科学立法

现代立法应是一项尊重与体现客观规律的科学活动。科学立法的基本含义，即要求在立法过程中以科学的方法准确反映法律所调整的社会关系的本质及其内在规律。这就要求立法工作做到实事求是，一切从实际出发，主观符合客观，按照经济社会发展的客观规律来立法。马克思曾这样表述了立法的科学性要求：“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么我们就应该责备他的极端任性。”[注]《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年，第183页。坚持立法的科学化，有助于产生符合经济社会发展需要的高质量良法，有益于尊重立法活动的规律、克服立法过程中的主观随意性和盲目性，也有利于避免或减少立法决策失误，降低立法成本，提高立法效益。我国《立法法》第6条对立法的科学化要求作了规定：立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

科学立法首先要求立法与法律体系建设必须尊重和体现客观实际，符合社会政治、经济和文化发展的客观需要，全面反映经济社会发展客观规律的要求。其次，要求立法产品能够真正有效解决问题、化解社会矛盾，具有很强的针对性和可操作性。习近平专门指出：“推进科学立法，关键是完善立法体制。”[注]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。立法体制是立法制度的最重要组成部分，是国家法律体系建设的前提性环节。如果说法律是成品，立法是生产法律产品的过程，那么立法体制就是生产法律产品的发动机装置。没有良好的立法体制，便难有科学立法。可以说，改革和完善立法体制机制是实现科学立法、提高立法质量，从而全面改善一国法律体系状况的前提。为深入推进科学立法，十八届四中全会就完善我国现行立法体制进行了全面部署。

(一)规范与改进政府立法制度

随着社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，立法的专业性、技术性、科学性要求日渐凸显，政府立法权的适度扩大便具有历史必然性与现实合理性。政府立法以其特有的专业性、及时性和灵活性迅速填补了国家立法的空白，弥补了人大立法的诸多缺憾，缓解了立法民主与立法效率的紧张关系，以及社会的迫切立法需求与国家立法供给不足之间的矛盾，使得我国立法规模基本适应改革开放与社会发展的需要。故可言，政府立法对于推进形成完善的法律体系，充分发挥立法之于各项改革事业的引领与推动作用，提升立法的科学性与效率性，发挥着不可或缺的作用。然而，我们也应清醒地认识到，部门主导和部门利益本位可能给整个法律体系建设以及法律实施带来的负面影响。

为有效防止立法过程中的部门本位和地方保护主义，十八届四中全会提出要明确立法权力边界。为此，必须规范政府的各项立法权限，合理界定各部门立法的权限范围和议事程序；完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制，引入社会监督力量，做到“开门立法”，防止少数立法精英“黑箱立法”，滥用立法权，从而防止部门立法的腐败与恣意，推动实现政府立法的程序化、规范化和民主化。为实现科学立法的要求，还要在一定程度改革现行“归口立法”的做法，加强人大对同级政府立法的制约与监督，使人大立法与政府立法保持内容和形式上的统一。

实践当中，一些对于国计民生极其重要的法律法规迟迟不得出台，一个很重要的原因就是相关部门各执己见、互不让步，就某些法律条款达不成共识。习近平就此专门强调：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小……如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第44页。为解决上述问题，十八届四中全会要求，对部门间争议较大的重要立法事项，应由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。重要的行政管理法律法规应该由政府法制机构组织起草[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，第161页。。

(二)依法赋予设区的市地方立法权

诚如习近平所总结的：“我国是一个有十三亿多人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂。我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第9页。在中国这样一个各地经济社会发展水平存在重大差异性的世界最大发展中国家，要在治国理政过程中用好法治这个方式，必须在维护全国法制统一的基础上，充分发挥中央立法与地方立法两个积极性，实现中央与地方立法权限的科学界定与合理划分。

我国宪法和立法法等法律确立了以中央集中立法为主导的“一元两级”立法体制。中央立法处于立法权“金字塔”体系的顶部，地方立法权来自中央的单方授权和委托。中央立法能够保证统一的政权权威和整体的法律规制效能，增强国家治理的有效性与聚合度，也有助于培养公民对国家的整体认同，形成民族国家基于同一法律体系基础之上的有效整合。然而，我国各个地方之间巨大的空间差异以及经济社会发展的高度不平衡性决定了中央就同一问题进行全国统一立法的困难。由于来自全国的各种立法信息的“失真”“失实”，中央也难以实现法律产品供给的及时性与有效性。中央立法要统一实现“全国一刀切”和“一盘棋”，就只能制定一些宽泛的原则性、粗线条的法律条款。如果中央立法进行精细化的规定，则难以兼顾各地风土人情的差异性和特殊性，很容易导致法律在实施过程中的“水土不服”。

在我国现行立法体制框架之下，地方立法很大程度上是一种“执行性立法”，遵循可执行、可操作、不抵触的立法原则，对中央立法起着“拾缺补漏”的作用。改革开放40年来，我国立法工作的一条有益经验是，通过地方各种“先行先试”的立法试验带动中央立法的发展。这种“先地方后中央”的立法工作模式，不仅调动了地方的立法积极性，而且为中央立法源源不断地提供了智慧来源，大大减少了中央立法的试错成本、减少了制度试验的风险。

在维护社会主义法制统一的原则之下，充分发挥地方立法的主动性积极性，既有利于强化中央与地方的联系和制约，又契合市场经济和社会生产力发展的内在要求。既可以弥补中央立法之不足并为中央立法提供经验，又能解决地方面临的一些纯粹地方性、特殊性和个性化的法律规制问题。因之，在保证中央立法权威和中央立法主导地位的基础之上，应以宪法为依据，科学配置中央与地方的立法权限，进一步下放地方立法权。就此，十八届四中全会提出，要明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年《立法法》修改的一大亮点就是赋予设区的市地方立法权，即设区的市在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。为充分发挥地方立法制度创新的“试验田”作用，《立法法》第13条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这些都是关于我国地方立法体制的重大变革，对于调动我国地方立法的积极性与创新性，构建科学合理的中央与地方关系进而推动国家治理体系现代化将起到深远的作用。

(三)推进立法职权配置与立法程序的精细化

为增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，习近平提出“要坚持立改废释并举”,并以政府职能转变为例阐述了法律的立改废问题。他指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第45页。为从立法程序上保证立法质量，十八届四中全会决定还专门提出要完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。为确保立法的实效性和可操作性，还需要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。

(四)重视立法人才队伍建设

立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的法治工作。实现科学立法的一个重要条件是立法者的法律素养与工作能力。只有一支素质高、能力强、德才兼备的立法队伍，才能把科学立法的要求落到实处。习近平高度重视包括立法人才建设在内的法治工作队伍建设。指出：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要”“立法、执法、司法这3支队伍既有共性又有个性，都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”[注]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。为此，十八大以来，立法队伍建设成为加强立法工作的当务之急。全国人大常委会提出要“着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才、素质优良的立法工作专业人才”[注]参见《各地人大及其常委会立法机构和立法队伍建设的情况》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/content_1997858.htm， 访问日期：2017年1月20日。。

四、以加强宪法监督保障依法立法

现代法治理论强调，任何一种权力都有被腐化和被滥用的可能，立法权也不例外。因之，立法权在接受监督方面没有天然豁免权。在立法实践当中，为了保证各项立法活动依法进行，必须建立健全科学、高效的宪法监督制度。法治首先是宪法之治。宪法规定了国家根本政治制度、基本治国方略和国家机构的组成，规定了公民基本权利与义务，是国家根本大法和治国理政的总章程。依法立法的基本要求是，国家法律体系内部层次分明、内容协调、法律法规规章等各种法律渊源形式不得与宪法抵触、上位法与下位法之间不得相互冲突，从而维护国家宪法权威与法制统一。因之，加强宪法监督，通过推进合宪性审查工作来维护宪法权威是依法立法的前提与题中要义。

在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平指出：宪法以国家根本大法的形式“反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”。因此，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”[注]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日，第1版。然而，我国保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全。为此，“必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第82页。。

十八届四中全会要求健全宪法实施和监督制度。2015年新修订《立法法》第87条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”十九大报告着重强调要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2018年新修改的宪法第5条重申：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”以及“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。

关于社会主义法制统一问题，习近平强调：“我们必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第44页。为在立法过程中维护宪法权威和社会主义法制统一，针对我国立法监督机制运行的现状，习近平指出：各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，第57页。。在我国，备案审查、改变与撤销是各级人大及其常委会对规范性文件行使立法监督权、维护国家法制统一的重要制度。十八届四中全会提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，加强备案审查制度和能力建设。习近平在关于十八届四中全会决定的说明中也强调，要进一步完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；禁止地方制发带有立法性质的文件[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，第148、150页。。

2015年修订的《立法法》第99条规定，有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；第101条规定，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开；第104条规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。2018年十三届全国人大一次会议对宪法进行修改的一项重要内容，是将全国人民代表大会下设的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。这些关于加强宪法监督的宪法与法律规定对于健全我国合宪性审查工作机制、完善我国宪法监督制度、推动实现依法立法有着殊为重要的意义。

五、以重点领域立法推动法律体系不断完善

立法工作要实现对各项改革事业的引领，就必须坚持立法先行、突出重点立法，积极主动适应经济社会发展的现实之需。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平对加强重点领域立法提出了要求：“全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施。”[注]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日，第1版。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平再次要求加强重点领域立法：“我们要加强重要领域立法……要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”[注]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。他不断强调：“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。”[注]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。

立法要适应实践的要求。习近平指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第43页。因此，这些领域的立法必须加快进程、尽早出台，从而满足全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理和改善人民生活的需要。十八大以来，我国围绕重点领域立法方面的成就卓越，积极发挥立法为全面深化改革保驾护航的作用，并逐步形成经济立法、政治民主立法、文化立法、社会立法、生态文明立法的“五位一体”协调发展格局。根据十八届三中全会、四中全会、五中全会精神，新时代我国的立法工作应主要围绕以下五个方面的重点领域展开：

一是以编纂民法典为中心完善社会主义市场经济法律制度。这主要包括：健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强企业社会责任立法，完善激励创新的产权制度，知识产权保护制度和促进科技成果转化方面的立法；加强市场经济法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融、宏观调控、市场监管、反垄断等方面法律法规[注]围绕民法典编纂，第十二届全国人民代表大会第五次会议于2017年3月15日通过了《民法总则》，并预计于2020年完成《民法典》的编纂工作。在市场经济立法领域，《证券法》进行了第三次修改，《预算法》在十八届三中全会决定提出深化财税体制改革之后完成了20年来首次大修，《保险法》和《中小企业促进法》也进行了修改。此外，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《资产评估法》。。

早在浙江工作时，习近平就指出：“我省要在完善社会主义市场经济体制上走在前列，首先就要在法治建设上走在前列，更多地运用法律手段来调节经济、实施监管，加强对知识产权的保护，提高自主创新能力，反对不正当竞争，维护市场秩序，保证社会主义市场经济的健康发展。”[注]习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第203页。十八大以后，就加快社会主义市场经济立法，习近平专门强调：“抓紧修改完善相关法律法规，尽快完成促进科技成果转化法的修订，加快标准化法、反垄断法、公司法以及知识产权保护等方面的法律法规修订工作，研究制定商业秘密保护法、职务发明条例、天使投资条例等。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第46页。

二是以保障和发展各项公民权利，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化为目的的立法。这主要包括社会主义协商民主制度建设、基层民主和行业自律、国家机构组织、选举制度和工作机制等民主政治以及反腐败方面的立法[注]十八大以来，在民主政治制度化与行政立法领域，我国修改了《立法法》《行政诉讼法》《行政复议法》等多部法律。在反腐败立法领域，我国通过刑法修正案(九)，对涉及贪污罪处罚的相关条款进行修改，确立对“贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节者”，可在其死刑缓期执行二年期满采取“终身监禁”、不得减刑和假释的制度。。

三是加强文化领域的立法，进一步完善保障人民基本文化权益的文化法律制度。这主要包括：制定公共文化服务保障法、文化产业促进法、国家勋章和国家荣誉称号法；还要加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为[注]在文化立法领域，十八大以来我国制定了《国家勋章和国家荣誉称号法》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《网络安全法》《文物法》等多部法律。。习近平指出：“要用法律来推动核心价值观建设。”[注]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第165页。就网络社会管理立法，他强调：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第46页。

四是加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新以及国家安全法治建设方面的立法。这主要包括完善公共服务、教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规，以及加强社会组织立法、制定社区矫正法等[注]在加强与保障民生立法领域，十八大以来我国修改了《消费者权益保护法》，新制定了《慈善法》《民办教育促进法》《中医药法》《社区矫正法》《旅游法》。在国家安全立法领域，制定了《国家安全法》《国防交通法》《境外非政府组织境内活动管理法》。。

五是加强生态文明建设领域的立法。十八大以来，习近平特别强调生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。他还强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[注]《习近平谈治国理政》，第210页。因此，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。具体而言，要尽快建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度；制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规[注]在生态文明与环境保护立法领域，十八大以来我国的相关立法亮点纷呈，修改了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》，《水污染防治法》也被列入修订计划，还制定了《环境保护税法》。。

六、以全面立法引领全面深化改革

改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展，是推动中国特色社会主义各项事业发展的必由之路。法治是党治国理政的基本方式，是我国国家治理的基本方略。因此，无论是深化改革，还是依法治国，都关系党治国理政的根本性和全局性问题。“全面深化改革”和“全面依法治国”是实现全面建成小康社会战略目标的两大战略举措。“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”[注]习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第17页。如果不全面深化改革，发展就缺少动力、社会没有活力。如果不全面依法治国，改革事业就不能持续、有序运行，就难以实现社会秩序与稳定。我国要在深刻的经济与社会改革中既生机勃勃又井然有序，就必须更好地发挥法治的引领和规范作用。为此，习近平指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第46页。

习近平指出，科学立法是处理改革与法治关系的重要环节。“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议……要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第51页。十八届四中全会决定明确要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第34页。，从而确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好地结合起来。

七、以党的领导统领立法工作全局

在依法治国过程中坚持党的领导不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的四大环节。坚持中国共产党领导下的中国特色社会主义法治道路，首先就体现为党领导人民制定宪法和法律，其次才是党领导人民执行宪法和法律。党的领导必须贯彻到立法工作的全过程，统领立法工作的全局。唯此，才能充分实现民主立法、科学立法，有效提升立法质量，才能确保立法反映党和国家事业的发展要求，体现社会主义核心价值观，回应人民群众的关切和期待。

首先，党要善于通过法定程序使党的主张上升为国家法律、转化为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。这不仅是党的各级组织实现党的主张和政策的主要方式，也是党与国家权力机关关系的重要方面。即党关于国家事务的重要主张，属于全国人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为立法建议向全国人大提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。在此基础上，才可能把党的主张与人民的意志统一起来，把党的决策与人大立法权的行使统一起来。唯此，才能实现党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一。

在阐述党的政策与国家法律的关系问题时，习近平特别指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[注]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第20页。

其次，既要坚持党对立法工作的领导，又要完善党对立法工作的领导，从而不断提高党领导立法工作的能力和水平。十八届四中全会提出要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。指出，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，第161页。。2016年，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》发布，对各级党委领导立法工作的权限、方式和程序进行了规定，从而进一步了实现党领导立法工作的规范化、制度化。十九大报告强调加强党的集中统一领导，同时也强调改进党的领导方式和执政方式，要求支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。

再次，在党内立法与国家立法，即党内法规与国家法律二者的关系上，习近平指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。”[注]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。他还对党内法规与国家法律的关系问题作了深刻阐述：“需要明确的是，在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第85页。在修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》时，习近平继续强调纪严于法、纪在法前，是由中国共产党的性质决定的。党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求[注]《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第56页。。就国家法律与党内法规的关系，习近平在十九大报告中提出坚持“依法治国和依规治党有机统一”的要求，并且强调不断增强党依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。

八、以中国国情作为立法的根本遵循

习近平关于中国特色社会主义法治道路的一个鲜明观点是，走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。“全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”[注]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。同理，立法工作亦不能脱离当代中国特定的社会政治条件和历史文化传统，不能生搬硬套某项外国的法律制度，而必须以中国国情为根本遵循、以中国实际情况为出发点和立足点，深刻把握中国国情对于立法的影响并作出契合当代中国法治实践需要的法律规定。

习近平专门谈到不能生搬硬套其他国家法律制度的问题。“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。‘物之不齐，物之情也。’各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，第60页。他还指出：“‘橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳’。我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。中国有九百六十多万平方公里土地、五十六个民族，我们能照谁的模式办？谁又能指手画脚告诉我们该怎么办？”[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，第60页。“古今中外的历史都告诉我们，世界上没有一个民族能够亦步亦趋走别人的道路实现自己的发展振兴，也没有一种一成不变的道路可以引导所有民族实现发展振兴。”[注]习近平：《在纪念孙中山先生诞辰150周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第5页。“我国的实践向世界说明了一个道理：治理一个国家，推动一个国家实现现代化，并不只有西方制度模式这一条道，各国完全可以走出自己的道路来。”[注]《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第7页。

当然，以中国国情作为立法的根本出发点和立足点，并不意味着要关起门来立法，而是要在借鉴各国优秀立法成果的基础上找到适合自己国情实际的立法发展路径。就此，习近平强调：“法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是，学习借鉴不等于是简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别，合理吸收，不能搞‘全盘西化’，不能搞‘全面移植’，不能照搬照抄。”[注]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。综上所言，当代中国法律制度要在实践中行得通、有生命力、有实效性，只能是从中国的社会土壤中生长出来。当代中国立法要茁壮成长，也必须深深扎根于中国国情。