我国市场准入负面清单制度研究

陆岷峰，李蔚

1.南京财经大学中国区域金融研究中心，江苏 南京210046；2.南京财经大学金融学院，江苏 南京 210046

一、引言

从经济学角度来说，市场准入是指政府准许交易主体和交易对象进入市场的范围和程度。上世纪70年代末，我国开始实行改革开放，现行的市场准入制度也就从那时起逐步发展并日益完善。随着我国对外开放程度的不断提高、市场准入门槛的逐渐放低，越来越多优质的外资源源不断地涌入各个行业，秉持着“开放带来进步，封闭必然落后”的理念，在吸引外资的同时也给我国的企业带来了先进的技术和管理经验，大大地提高了行业生产效率，并且对我国企业打开国际市场产生了积极影响。

我国现行的市场准入制度是由过去的计划经济时期向市场经济时期逐渐改进发展而来，还存在着计划经济体制的烙印，政府或多或少地干预了市场的准入机制，无论是对不同来源的资金，还是对不同所有制的经济主体，都有着不同标准的条件限制。在经济发展的新时代下，想要实现全面开放的新局面，就必须对市场准入制度进行改革创新，深究制度中存在的缺陷和不足，革除其弊端，有序地放宽市场准入，让各式各样的经济主体在我国市场中迸发出生机与活力。

二、相关研究理论综述

（一）市场准入制度的含义及现状

贾晓燕（2009）提出，市场准入制度是我国对市场实施有效管理的基本制度，通过审核、批准、报备、许可等方式建立市场门槛，成为保证各类市场中产品质量的有力手段，也成为政府干预市场的一种方式。市场准入制度以国家立法的形式规定了哪些可以进入，哪些限制进入，哪些不可进入，以什么样的方式进入等一系列问题，其实质上是一种管理行为，与国家的经济政策、法律配套实行，对国家的经济发展方向产生直接影响。李翃楠（2016）认为，市场准入制度是我国市场经济体系中重要组成部分，近年来我国正有序放宽市场准入，逐步实现社会公平，但由于准入制度实际上是政府对市场的干预，存在着诸多不合理不平等的地方，民营企业很难与国有企业享受一致的待遇，准确地来说是所有制歧视，政府对特定行业设置高门槛或者只许国企进入该领域，在执法过程中也存在着所有制歧视，滥用职权的现象频频出现，严重破坏了市场环境。王晓庆（2016）指出，地方政府的保护主义驱使各地区政府只顾自身政绩，建立诸多隐形的交易壁垒，地区与地区之间难以出现合作共赢的局面，设立本地的市场准入门槛，保护地方企业，使市场难以发挥自由流动的特性，影响了经济主体的公平竞争。另一方面，政府对市场主体的准入管理过宽过严，设定各式各样的审批程序，“许可”、“备案”、“批准”这些条条框框都严格限制了市场主体的活动范围。

（二）放宽市场准入的意义

董晓林等（2015）通过收集面板数据并实证分析，表明放宽市场准入能够对农村金融的信贷技术创新产生驱动作用，利用创新的信贷技术能够降低中小企业的交易成本和信贷风险，拓宽了农村小微企业的融资渠道，帮助农村地区的中小微企业摆脱融资困境。王利明（2014）提出，一方面放宽市场准入也就意味着简政放权，将放宽准入和完善监管体制有机地结合起来，能够更好地维护市场的公平竞争，在实践中推动监管体制的创新。另一方面，放宽市场准入，实行负面清单制度能够极大限度地规范政府手中的权力，提高国家的监管效率，使各类市场主体能够行为自由，让市场充分发挥资源配置的作用，从而理清政府与市场之间的关系。祁述裕（2018）认为，放宽文化市场准入是放宽市场准入的重要组成部分，有助于推动形成全面开放的格局。扩大文化市场的开放程度，虽说会对我国本土的文化造成一定的冲击，但是更应该看到国内文化企业发展得越来越好，文化市场越来越活跃，我国的文化产业逐渐打开国门走向世界。放宽文化市场准入提高了我国艺术文化的质量和水平，使其在国际市场具有强劲的竞争力。

三、市场准入负面清单制度的提出与实践

（一）负面清单的含义

在国际上，负面清单是东道国针对外商投资准入的一种管理模式，即对大部分行业以国民待遇提供完全的市场准入，仅对幼稚产业或对东道国发展极为重要的产业给予额外的法律保护，并以清单的形式列出，在这项清单之外允许各类经济主体享受国民待遇进入市场。负面清单分为两类：限制类和禁止类，限制类指通过特定的管理审批程序之后准入市场，禁止类指的是禁止外来资金进入该领域。

正面清单与负面清单是一对概念，代表着两种不同的管理理念。正面清单所遵循的管理理念是“法律没有规定的，就是禁止的”，具体来说，就是政府给市场列明各项准入的限制，包括可进入的行业、领域，可开展的业务活动等等，各类市场主体通过复杂的审批程序获得市场准入资格，开展经营投资业务，而在清单之外就是不被政府允许的事项（见表1）。

正面清单大大提高了市场的准入门槛，严格地限制了各类经济主体的市场准入行为，并且赋予了政府过多的市场决定权，实际上就是干预了市场行为。相对而言，负面清单为市场营造了较为宽松的氛围，给予经济主体更多进入市场的投资机会。

（二）我国市场准入管理制度的格局

“政府包揽一切活动”的计划经济体制时期形成的思维，对我国的市场准入制度产生了深远的影响。经过40年的改革开放，我国的市场准入管理体制向着更加公平、更加透明的方向发展，并且根据市场准入管理方式的不同，分为针对一般主体、特殊主体以及涉外主体的管理模式。对于一般主体而言，我国已经形成较为系统的法律架构，由民法进行调整，通常采用备案制或审批制；对于特殊主体而言，这一类型的主体往往与国家安全、社会利益息息相关，只有得到政府的允许才能够取得市场准入资格，由经济法、行政法和具体的行业法规进行调整，通常采用核准制或审批制；对于涉外主体而言，又分为本国资本走向国际市场和外国资本流进国内市场两种，通常采用审批制（见表2）。

表1 正面清单与负面清单的对比

（三）市场准入负面清单制度的实践和探索

尽管负面清单的管理思维近几年才引入我国，却对我国的市场准入制度产生了深远的影响。我国根据自身发展的需要，对负面清单的定义进行了适当的扩展和延伸，不仅对国外资本采取负面清单管理，而且对国内资本也采取负面清单管理。这种对国内外资本统一采用负面清单的管理模式叫做市场准入负面清单管理制度。引入负面清单的管理思维是我国在处理市场与政府之间关系的一次突破创新，也是我国推动市场准入管理制度改革的重要手段。调节好政府与市场之间的关系，放宽市场准入，使各类主体在市场中释放更多的动能是我国实行负面清单制度的主要目的。政府对市场干预过多而导致的准入门槛过高、市场透明度不够、行政程序繁杂等诸多问题都能通过市场准入负面清单制度的推行得到缓解和改善。

表2 三种市场准入管理模式比较

随着审批体制改革的不断深化，许多不利于增强经济活力、释放市场潜力的行政审批事项逐渐被要求下放或者下架，国家层面多次提出要适当运用负面清单管理模式，清单之外的事项交由市场来决定，充分激发市场的创造力。目前，我国许多地区已经对负面清单管理模式进行初步探索，“责任清单”与“权力清单”也同负面清单一起被纳入政府管理模式的讨论范畴。

四、市场准入负面清单制度的突出问题

（一）各种类目的负面清单过乱过多

负面清单是当前我国市场准入制度创新的热点话题，各个行业、各种类目的有关负面清单的文件层出不穷，其中就有各区域、各省市、各行政部门的大量负面清单提法。过于杂乱的负面清单背后，说明了我国推行的市场准入负面清单制度草案还不够完善，未能够将所有的禁止类项目和限制类项目都罗列在清单之上，清单所罗列的事项也有不合理的地方，需要进一步的完善和调整。

从另一个角度来说，市场上出现如此之多的不同层级、不同类目的清单，其根源就在于政府的管理理念还没有完全转变过来。过多的负面清单有着一个共性，那就是各地政府都想要争取在国家统一的负面清单加上自己拟定的条目，尤其是在限制类类别中增加条目。对于地方政府实际的执行部门而言，增加条目就等于加大自己手中的权力，这说明许多的地方政府、行政部门，只关注负面清单应如何禁止、如何限制才能有利于扩大自己手中的权力，并没有把工作重心放在限制类别的事项和清单外的准入事项要怎样提高服务水平、怎样增大准入效率、怎样激发市场活力上，而这些问题恰恰是我国引入负面清单的管理理念、结合国内发展实际情况适度拓宽广度的主要出发点。

但是从实际运用情况来说，负面清单管理理念的引进并没有让地方政府、各行政部门彻底地转变思维方式，反而有些部门想要从负面清单的罗列过程中再巩固和扩大自己手中的权力。过乱过多的负面清单不但从国家层面很难做到同时兼顾，而且这样的负面清单不符合构建全面开放新格局的要求，也不能够充分发挥市场配置资源的决定性作用。

（二）对市场准入负面清单的定位存在误区

目前，地方政府对负面清单的定位还停留在促进产业结构的调整优化上，特别是区域清单和产业清单。地方政府从管理者的角度出发，将本区域、本产业不想重点发展以及落后的事项归入限制类甚至是禁止类，换句话说，想通过区域清单和产业清单来调整该地区的产业结构。而我国实行的市场准入负面清单制度，不仅对国外资本，还对国内资本制订了市场准入标准，我国对负面清单制度的定位是处理好政府与市场之间的关系，而不是用来进行产业结构的调整。市场准入负面清单制度提出的目的是有序放宽市场准入，建立公平透明的市场环境，形成良好的市场秩序，激发各类经济主体的竞争力和创造力。它想要解决的并不是我国不合理的产业结构中的突出问题，而是由于过度的政府干预导致的市场准入透明度不够、开放程度低、审批程序繁杂等诸多问题。在负面清单选择的问题上，只要不是涉及到危害国家安全、损害社会公众利益等少数敏感的特殊领域，其他的各行各业都不应该列入负面清单，要发挥市场配置资源的作用，一切交由市场决定。

（三）与负面清单相配套的保障制度尚未完善

市场准入负面清单制度并不是单单一个制度就能根除市场准入中存在的诸多问题，需要有相对应的配套制度（如市场监管体制、行政审批制度以及社会监督制度等）才能达到预期的成效。我国近期发布的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》也对相配套的保障制度制订了具体的战略部署和改革方向。在实行市场准入负面清单制度的试点省市（天津、上海、福建、广东），这些配套的保障制度也做出了大胆的改革尝试，市场准入负面清单制度可以与其他保障制度分开单独进行改革的推进工作，而且也取得了不错的进展。但是需要注意的是，市场监管体制、行政审批制度以及社会监督制度的改革工作不能与同市场准入负面清单制度的配套工作相混淆，需要彼此区分，不能相互替代。

五、政策建议

（一）明确市场准入负面清单制度对治的问题

我国实行的市场准入负面清单制度应该针对的是基于自主意愿的投资行为，以加大市场准入的透明度、开放力度为目标，构建公平、开放的市场准入制度，想要解决的是由于过度政府干预导致的市场准入透明度不够、开放程度低、审批程序繁杂，部分行业、不同经济主体面临着不公平的市场准入门槛等一系列问题。负面清单的管理措施必须透明、明确，而且有法可依，在清单之外的领域，各经济主体应当是具有相同的市场准入门槛，无论是国资还是民资和外资都采用一致的市场准入标准，允许企业的自由进出，赋予其更大的自主投资权。

（二）向负面清单管理模式转型

目前，我国对经济主体进行投资管理所采用的是正面清单为主、负面清单为辅的市场准入制度。从我国过去发展的历程来看，在各项法律体系不健全、社会保障制度不完善的情况下，以正面清单为主的市场准入制度能够对我国重点产业进行有效地保护，营造良好的市场氛围，推动市场的健康发展。随着市场经济体制改革的不断深化，尤其在强调发挥市场配置资源的决定性作用、构建公平竞争市场的背景下，以正面清单为主的市场准入制度早已不能满足市场化发展的需要。在经济建设的新时代，我国市场准入制度改革的首要任务就是要向负面清单管理模式转型，有序放宽市场准入才能打开全面开放的新局面。

（三）形成多方参与的负面清单决策体系

在制定负面清单的过程中，要形成多方参与的负面清单决策体系，充分吸收行业协会、社会公众以及专家的建议和意见，组织研究有关方面的学者进行科学论证，并向社会公示。国家层面要根据负面清单的管理理念，对法律体系中限制类和禁止类事项展开科学合理的系统性评估，加快相关法律的出台速度，形成以负面清单为核心的投资法律体系，使市场准入负面清单制度有法可依。在未经国家许可的情况下，各地方政府、各行政部门不可擅自发布负面清单文件，以免造成各地区、各行业市场准入门槛的标准不同，扰乱市场秩序。

（四）由过渡性清单向负面清单推进

国家层面可以根据市场准入制度的现状提出相关意见，制定出适用于全国范围的负面清单过渡性文件，具有过渡性质的负面清单可以由国家发改委根据实际情况做出相对应的调整。根据负面清单过渡文件，可以选择行业或者区域开展试点工作，在充分总结试点工作的基础上，由国家层面制定出正式的负面清单，经由国务院批准后可以正式实行。在负面清单公布之后，由国家层面组织各地方政府贯彻落实，各地区、各行政部门是负面清单的执行者。取消各地方政府制定的负面清单以外的市场准入门槛，不允许擅自添加限制类和禁止类事项。还要进行事后监督，对负面清单的实施过程进行检测，做好负面清单的完善工作。

（五）构建负面清单调整体系

在负面清单开始全面实行之后，根据监测体系反馈的数据，结合发展实践中遇到的问题，定期对负面清单的禁止类和限制类事项做出调整，时间间隔可以是一年或者是两年。市场准入负面清单是由国家层面统一发布，调整和修订可以依据我国现有的法律体系、市场规则，总结实施过程中的经验教训，可以适当地对限制类事项进行增减变动，但是总体上要呈现放宽的态势。负面清单的调整程序可以由地方政府提出负面清单调整意见，国家发改委进行总结，经由人大或者国务院批准后进行相应调整。

（六）妥善开展负面清单试点工作

开展区域试点工作，由地方政府提出市场准入负面清单意见，经国务院批准后方可实行。试点区域的地方政府所提出的市场准入负面清单意见要根据国家层面提出的负面清单过渡性文件，在现有的法律框架下编制，需要调整限制类和禁止类事项必须上报并说明原由对地方法律法规进行调整，得到地方人大批准后方可进行。在试点工作结束后，要总结区域内各地方政府的发展经验和问题困境，对负面清单进行进一步地修正。

开展行业试点工作，由重点行业的行政主管部门提出市场准入负面清单意见，经国务院批准后方可实行。针对行业制定的负面清单也要符合国家层面提出的负面清单过渡性文件，综合行业协会的政策建议，开展行业试点工作，并且由点到面，逐步扩大行业试点的范围，将全部行业并入市场准入负面清单的管理范围。

六、结语

我国的改革开放经历了40年的风风雨雨，我国的经济建设也发生着翻天覆地的变化，GDP稳居世界第二、产业结构不断优化、高新技术不断突破等等成就都离不开改革开放这一战略举措。随着全面开放新格局的提出，我国的经济发展进入了一个崭新的时代，赋予了“走出去”和“引进来”这一组概念全新的定义，构建全面开放新格局离不开政府的管理，而为了处理好政府与市场的关系，我国引入了负面清单管理理念，制订了市场准入负面清单制度，并进行了诸多实践和探索。在市场准入负面清单制度实施的过程中，由于地方政府的管理思维尚未发生彻底的转变，导致负面清单的过多过乱，而且不能很好地理解负面清单的定位，相配套的保障制度也没有完善。针对这些制度施行过程中的突出问题，各地政府需要明确负面清单的对治问题，向着负面清单管理模式转型；国家层面可以先制定负面清单的过渡性文件，形成多方参与的负面清单决策机制和负面清单调整体系，妥善开展负面清单的试点工作，逐步放宽市场准入，让具有经济活力的投资主体进入到市场中来，打开全面开放的新局面。