住宅建设用地使用权自动续期的有偿性问题研究

2018-09-19苏诺

法制与社会 2018年12期

摘要《物权法》第149条第1款规定住宅性建设用地使用权期限届满时自动续期，我国法律体系却未对自动续期是否有偿直接予以回应。考虑到公平分配的利益格局、对国家土地所有权的维护和续期的期限性，承认续期的有偿性更为合性。此外，本文认为应当厘清“费”和“税”之间的功能定位，按照地产的市场价值作为标准适度收取土地使用费。

关键词住宅建设用地使用权自动续期有偿利益地产价值

作者简介：苏诺，中南财经政法大学本科生。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.295

我国城市房地产制度以国家土地所有制为基础，而住宅性房屋产权所有者则大多相应地享有20年至70年不等的建设用地使用权。①《物权法》第149条第1款对于住宅建设用地使用权自动续期的规定，则为住宅土地产权的“二元建构”提供了进一步保障。然而自《物权法》颁布始，近十年来“自动续期”具体规则仍依旧模糊，国土资源部门虽有相关行政回复，其性质也仅是作为个案的权宜之策。如今，出让年限较短的建设用地使用权届满后的“续期困境”在各地纷纷上演，2016年温州市国土资源部门告知部分房屋住户在持有的土地证面临20年土地使用权期限到期后“需足额缴纳土地出让金才能完成续期”的做法更在全国范围内引发巨大争议。②如今《民法典》物权编即将出台，“有偿与否”作为迫切需要回应的问题必须得到解决。

于此，本文拟从对我国现行规范体系的解释着手，之处当前建设用地使用权“自动续期”的有偿性问题确无法律规制。在此基础上，本文将探求建设用地使用权的实质，结合国家-居民间的利益平衡及域外对非永久性不动产立法和实践，对“自动续期”是否应当有偿、费用如何收取的具体问题进行分析和研究。

一、立法留白：现行规范体系不愿回应“自动续期”的有偿性问题

对此问题，尽管有学者或宣称“无偿续期”是自动续期的应有之意，③或宣称《城镇房地产管理法》第22条的规则即便经历2009年的修改仍未改变，自应认定立法者支持有偿性规则。但事实上，主流观点正确地认识到当前法律体系并未提供一个明确答案，这一结论可通过对《物权法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的解释困境和有关的立法资料获得。

（一）文义与体系解释

《物权法》第149条第1款规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。从文义上看，“自动”一词在汉语中最多仅指向一种“不需要借助第三方力量便可实现特定目标”的属性，④因而侧重于程序的形容。从法规范体系整体角度解释，在我国，与住宅建设用地使用权续期相关的规范体系包含《物权法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。《物权法》中，城镇住宅用地使用权首先属于该法第三编第十二章所指涉的“建设用地使用权”范畴，并于第137条第2款要求商品住宅等经营性用地“应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，第141条则明确规定建设用地使用权人负有支付法定或约定出让金等费用的义务。尽管上述条文直接规制的是建设用地使用权由国家向房地产市场初次转让的情形，但其对使用有偿性的价值追求无疑与部分学者所主张的“无偿续期”产生冲突。此外，依据《城市房地产管理法》第 22 条第1款第2句、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条第2句关于建设用地使用权续期的一般性规定，“支付土地使用权出让金”皆是必要前提。⑤

（二）目的解释

无论是《城市房地产管理法》还是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》都是对城镇建设用地使用权所作出的一般性规定，在立法时并未对其是否分属于“住宅性”或“非住宅性”有过多区分。而《物权法》在第149条将住宅性建设用地使用权的续期规则单列在第1款，由此可见其对住宅建设用地使用权人进行特殊利益保护的目的。在《物权法》作出此种区分后，《房地产管理法》和《暂行条例》的规定应被限缩解释为仅适用于非建设用地使用权最为适宜。因而，有学者关于《物权法》的强行性规定仍属于私法规定，在“土地管理问题”的公共领域问题上与行政法相冲突应当自动让步的主张并不具有坚实的合理性。

（三）立法资料

立法资料可以为我们探寻立法机关在制定相应规则时的考虑提供必要材料。⑥在《物权法》制定中，全国人大常委会法工委认为对于如何建构届满后住宅性建设用地使用权人应承担的义务还缺乏足够科学的依据。几十年后是否还需要收取收土地使用金，应当慎重考虑，故其未在立法中予以直接规定。⑦全国人大委员会于2006年10月27日《关于<物权法>草案修改情况的汇报》也直接称“续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待”，“建议删除这一条中关于土地使用费的规定”。

综合以上论述，我国现行法律对自动续期规则中的有偿性问题存在一项不愿回应的“立法留白”。这一广义上的法律漏洞通过传统的法律解釋方法得到的解答矛盾诸多，难以令人满意，故而需要进一步的分析和阐释加以解决。

二、有偿续期是住宅建设用地使用权制度的必然要求

住宅性建设用地使用权的有偿性问题的解决需要符合既有法律规范体系，也要求在住宅持有人与国家土地所有权人之间实现利益平衡。本文认为，只有“有偿的自动续期”才能实现上述目标，兹就此进行论述。

（一）建设用地使用权的定限物权性和设定的有偿性要求有偿续期

住宅建设用地使用权无论如何仍属于“建设用地使用权”的范畴，是一项限定物权。《物权法》第137条第2款、第141条已经明确了住宅性建设用地使用权有偿出让规则。然而，住宅所有权人在获取建设用地使用权时，并未支付永久使用住宅建设用地使用权的对价。建设用地使用权届满时，双方基于出让合同的权利义务消灭，“自动续期”在重新设定双方合同项下权利义务时，自然要求支付相应对价；否则，将造成土地所有权虚化的后果，进而极大突破住宅建设用地使用权的定限物权性质。⑧

（二）续期期限的有限性要求有偿续期

有学者称，自动续期的核心价值在于“自此取得永久使用”，经过自动续期之后，该权利就成为一个无期限的土地用益物权。⑨首先，续期的自动性与期限的有限性并不相互抵触。《物权法》第149条第1款所用的“续期”一词，在正常法律语境中仅指延长一定期限，且至多不应超过《城市房地产管理法》中设定的最长使用期限。若非如此，立法者更何不直接以“永久使用”表述之？此外，既然土地出让与续期皆受期限限定，不同的期限对价不同，若对不同期限的土地使用权一律予以无偿自动续期，则明显有违公平理念。将较短出让期限的土地使用权到期后一律延长至七十年，并要求补全出让金似可解决问题，但期限的差异是作为平等主体的国家与当事人在建设用地使用权转让时意思自治的产物，这种期限的差异源于对不同稳定性的不同预期，其利用方式也不尽相同。例如，一套养老地产的所有人自然可以合理期望它的建设用地使用权只有20年的期限。“一律补全差价，之后无偿续期”的方案表面上实现了公平，实则忽视当事人的意思自治，以致住宅所有人的规划落空，房地产原有的市场性规划陷入混乱。

（三）国家所有权保障与住宅所有人间的利益平衡要求有偿续期

住宅建设用地使用权无偿续期规则的构建自然将对住宅所有人最大程度维持长期、稳定的所有权状态大有裨益。然如前所述，此举首先将致使国家土地城镇土地国有制虚化。更直接的影响体现在财政缩减下，政府对特定区域基础设施投资的减少，从而影响住宅社区整体环境的改善。此外，极低的住房持有成本可能刺激房地产市场的投机行为，进一步加剧炒房、囤房和住宅集中现象。无房者置业无门、有房者换购艰难，这种情形显然与“人民安居乐业”的居住权保障目标相悖。以总体观之，在无偿续期的情况下，国家所有权保障及所体现的社会公益与住宅所有人利益之间将严重失衡，最终有害民生之维系。

三、续期应收取使用费

（一）地产税不能代替建设用地使用费

构建有偿续期的具体规则，所缴费用的性质是必须首先加以明确。通说正确地认为收取土地出让金的主张明显不成立，其原因其一在于续期与出让之间存在差别。既然《物权法》第149条第1款已经确立了“续期”而非“强制缔约”规则，基于土地出让行为产生的土地出让金并不存在收取的基础。原因其二在于土地出让金数额过高，若计算并收取土地出让金则鲜有民众能够承受，实乃变相征收。由此，“自动续期”规则恐论文一纸空文。除此以外，主流观点的争论集中在征收土地使用费，抑或对届满的土地使用权另行征税之上。学者赞同“税收说”的主要理由在于：通过征收累进房产税，可以实现对房地产市场的调控；若对于具有社会关联性的房产进行调解，实质体现了财产权的道德负担，只适宜以税收实现国家的再分配义务；⑩在域外，征收不动产税并不要求主体享有不动产所有权，如香港采取土地国有与“批租”制度，不动产利用者仍负有纳税义务；日本土地利用人要负担自身地上权和房屋的房产税，同时还要以地上权有偿使用费的形式负担土地所有权人的土地税。

问题是，住宅建设用地使用权续期所需费用与房地产税分属不同类型法律关系调整的结果。对于续期费用，其是国家作为平等主体与私人通过土地出让法律关系取得的收益，根本依据为土地的有偿使用；而对于房地产税，其是国家作为主权者，以私有利用的房地产作为税收客体，通过国家强制性税收关系取得的收益。况且，目前房地产税征收的建议方案中对期限届满前后的住宅土地使用权并未作出区分，质言之，无论续期与否，房地产税都是统一税率、统一征收的，这一做法也与税收的公共管理与市场调节属性相适应。若非如此，则期限届满后的住宅只需缴税，与届满前还须包含建设用地使用权出让金的房产相比负担反而大大减轻，实则与“无偿续期”无异。这不仅意味着创设一项不可调和的利益冲突，更将刺激市场追逐最短的土地出让期限，以期最大程度降低长期土地利用成本，反而不利于恒久、稳定的居民住宅权益实现。因此，唯有收取建设用地使用费方为最适宜的途径。

（二）使用费收取应以地产價值为基础

对于住宅建设用地续期使用费如何征收，学界存在诸多方案。一种观点认为应从保障公民居住权、抑制房地产投机的角度出发，提出首套房应无偿续期，按房屋套数分别缴费；同样基于社会福利的角度，另一种方案提出应先确定必要的生存面积免征费用，对超出这一标准住宅面积的部分才收取续期费；有学者则建议在以房屋面积为征收的基础标准上，兼考虑购房目的、人均居住面积和家庭规模，按公平的原则收取使用费。目前来看，综合考虑各方面需求进行费用收取方式和数额的确定已有成为主流观点之势，各类收费方案也愈发复杂，以期趋近公平。应当看到，通过人为设置的诸多考量因素都隐含一定的价值取向和操作性缺陷，因而实质的公平标准可能都有出入。只有在设定免收取费用最低面积的基础上，按地产价值作为收费标准的方案最为可行。

1.综合标准衡量方案存在“多重问题”

综合考虑多因素作为衡量标准的主流方案可能存在“多重问题”。首先，许多因素本身并不能充分体现住宅公平的要求。若按照“住房套数”为标准收取费用，公民拥有多少套住房方为合理？如果一人同时拥有两套住房，但其中一套面积小，只是临近工作地点方便通勤，另一套面积更大，以满足正常家庭生活的需要，恐怕很难说出于公平的考量更应对其中某一套收费。“住宅面积说”也不尽合理，一方面难以确定对一个家庭必要的住宅面积究竟为多少，家庭成员的数量差异也会产生影响；另一方面，受到地段、社区配套设施等因素的影响，对位于城市中心区域和城郊地段的住宅地产价值不同，购房者往往为追求更大的居住面积而选择城郊的住宅，但对此采取同样的收费标准是否恰当？即便采取“人均住宅面积说”，对后一问题的影响也值得商榷。而将这些因素结合起来考量的综合标准说则有缺乏可操作性之虞：如何界定购房者的购房目的；类似度假地产“兼有投资性和居住性”的产业应当如何认定；若考虑家庭规模，是购房时的家庭规模还是续期时的家庭规模；家庭生活需要的标准住房面积又是多少；这些因素的互相影响下又该如何处理？恐怕很难有一个令人满意的认定标准。

2.地产价值标准最能适应市场运行规律

本文认为，出现以上不尽人意的认定标准，其原因在于学者大多期望将续期使用费作为一种实现在社会成员间公平分配住房资源的政策工具，或一种抑制住房价格过快上涨的手段。然而，实现这一政策性目标最合适的工具应当是我国已计划开征的房地产税，其税收性也最能适应“超额累进税制”等再分配实现手段。在这个角度上，应当厘清房地产税和续期使用费之间的关系。与房地产税征收相结合，建设用地使用费的收取应当更加关注国家作为建设用地所有权人与住宅所有人之间的利益格局之公平性，房地产税征收的直接目的则恰好在于社会成员之间的再分配公平。因此，以本身即作为出让费收取标准的地产价值作为续期费用标准最为适宜。地产价值标准同时也最能适应市场运行规律，而家庭规模、住宅面积、地段、朝向等学者宣称需要考虑的因素，最终都在特定地段的地产价值之中得以体现。因此，应当结合市场价值标准，合理收取续期使用费。所谓合理标准，自然不应过高以致住房所有人难以负担。应当注意，“象征性收费”的提议同样失于合理，因为国家作为土地所有权人的地位应当得到与居民住宅权同样的尊重。而从采纳折中的路径观之，适当收费确实可以凸显用益物权性质，在市场机制中用益物权自身的持有成本显著传导土地需求关系的作用，其最终将转化为可住房价格总体可承受的社会福利。因此，除了对公民日常生活最低需要的部分房产面积免于收费外，应当按照市场价值标准对续期房地产收取不超出居民日常开支限度的费用，并可采用分期缴纳的方式收取。

注释：

具体规定见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条第一款第一项，“土地使用权出让年限按下列用途确定……（一）居住用地七十年”。实践中，住宅建设用地使用权期限设定以七十年居多，各地却也不乏短期出让的情况。

温州现首例“住宅土地使用权到期续期”，要交房价三成.新京报.2016-04-16-A02.

孙宪忠教授认为，“自动续期”的含义即无条件的续期。http：//wh.house.sina.com./news/2016-04-20/08016128341672968633399.shtml？wt_source=newshp _news_07，最后一次访问2017年12月18日.

其指“自己主动”；“不凭借人为的力量”或“不用人力而用机械装置直接操作的”。参见《当代汉语词典》、《新华汉语词典》的“自动”条目。

然而对于后两部法律、法规而言，其对于“申请续期”的规定已经被《物权法》第149条第1款所更改。对于这一更改究竟是否涉及“有偿性”的实质要求，还是仅仅为程序性变更，学界尚且存在疑問。

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