我国农村土地流转保险法律制度的构建

摘 要 农村土地向集体化、规模化方向发展，农村土地流转是农地规模化发展的重要途径，也是农业现代化发展的必要要求，但是由于我国农地流转过程中制度保障不健全，导致土地流转过程中流转双方存在毁约行为等潜在风险，流转双方互不信任产生了很多矛盾，农户的合法权益得不到保护，所以我国目前土地流转规模小，农地流转市场化程度偏低，阻碍了农村经济的发展。基于此，本文认为需从多途径思考如何降低土地流转风险，为了保障土地流转双方的合法权益，特别是保障农民的合法利益，农村土地流转保险法律制度的构建就尤为重要。

关键词 农地流转 保险制度 法律完善

作者简介：张妮，河北经贸大学，研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.250

一、农村土地流转保险概述

在农村土地经营权流转的过程中，存在一定的风险，比如土地流转出现的拖欠租金、承租方违约、自然灾害和市场交易风险等，这些风险的存在在某种程度上阻碍了农村土地的流转，因此在农业集体化规模化发展的背景下，农地经营权流转保险就显得尤为重要，但是我国目前还没有农地流转保险这一险种，应创新保险服务和产品，将农地流转划入保险服务中。成都邛崃市首先尝试了在农地流转过程中引入农地流转保险，签订全国第一单土地流转履约保证保险合同，对农地流转过程中的风险予以防范。成都邛崃市在全国首创了土地流转履约保证保险机制：通过“土地专业合作社+农业种植业合作社+流转土地+农民+农村土地流转履约保证保险”的模式，成功解决了土地流转过程中关于保护农民利益的关键问题。参照此模式对农地流转保险进行定义，农地流转保险是承租方与保险公司签订保险合同，将农地流转履约、农地流转后的预期收益等财产性利益作为保险标的，在保险条件成就时，保险公司按照相应的赔偿标准对被保险人即农户进行赔偿的保险类型。

二、农地流转保险法律制度的现状及功能

（一）农地流转保险法律制度的现状

根据2015年河北省农业厅公布的数据，河北省的农地流转面积达到2324万亩，占全省家庭承包耕地面积比重的27.7%，流转面积较2010年增长了19%。全国农地流转规模比为27.3%，由此可见河北省作为重要的农业大省，其流转规模却刚达到全国农地流转的平均水平，农地流转规模小反映出我国目前农地流转市场化程度较低。原因在于，一方面农民具有很强的“恋地”情结，许多城里人不理解为什么农民会顽固的守着自己那收益不高的土地，以为是农民的固步自封和顽固不化，然而农民并不愚昧，因为土地具有巨大的潜在价值，在我国的每一个时代，只要掌握了土地，就掌握了这个国家最大的权柄，农耕文明的血液早已浸透这个民族思想和生产生活的方方面面。我党之所以能摧枯拉朽般打败国民党，一方面在于信仰马克思主义，一方面在于进行了土地革命。即使在现代的中国，土地依然是财富真正來源，君不见城中村盼拆迁的村民，贪污过亿的村长，和想方设法拍下土地的房地产商。并且农民对土地是有感情的，土地是其生产和生活的全部，是其生存的保障和尊严的载体，土地一旦流转，农户就失去了赖以生存的生产资料和身份的证明，所以农户们宁愿粗放经营也不愿将土地流转。另一方面在于农地经营权流转保险的缺失，土地流转是农户对其承包的土地的权利的转移，在转移过程中存在市场风险、自然风险和履约风险等，土地流转过程中，承租企业和农户签订了流转合同，在其后的流转过程中承租方单方违约致使土地流转目的不能实现，在此期间农户错过土地耕种时节，农民的经济利益势必会遭受重大损失，而在现行政策法律体系中，对土地流转缺乏强有力的约束机制，并且农民普遍维权意识不强，地方法制水平落后，造成了承租企业违约代价偏低，农户的利益得不到保障，损害得不到赔偿的普遍现象，农民自然没有土地流转的积极性。针对这一现状，2017年中央发布的《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中对为农业发展保驾护航的保险业提出高要求，鼓励农地流转履约保证保险在地方的实施。农地流转履约保证保险的实施，有利于解决农地流转过程中存在的风险，有利于农业集体化规模化发展，从而推动农业现代化进程。

（二）农村土地流转保险的功能

农地经营权流转保险的实施有助于防范农地经营权流转过程中出现的失约风险。保险制度的作用在于防控风险分散风险，引进保险公司对流转行为予以保险，可以充分调动农民农地流转的积极性，让流转双方的交易行为更加安全高效。土地流转过程中的最大问题是流转双方的履约行为，农地流转保险可以防控这一风险，该险种的目的在于流转主体违约时，农户由此所遭受的损失，保险公司进行补偿，保护参与土地流转的农民的合法权益，降低土地流转过程中潜在的履约风险，提高农户参与土地流转的积极性。

农地经营权流转保险的实施是农业规模化发展的需要。我国农村实行家庭联产承包责任制，土地的所有权属集体所有，农民享有承包土地的经营权，土地为典型的“两权分离”模式。随着经济的发展和城市化进程的推进，十八届三中全会上提出将农民享有的承包经营权一分为二成“土地承包权”和“土地经营权”，形成了全新的所有权、承包权、经营权三权分置的农村土地发展格局，此次改革顺应了农村经济的发展，放活土地经营权促使土地的大规模流转，土地经营向规模化、集约化农业经营模式推进，因此对于农业保险的需求就变得尤为迫切，而目前我国的农业保险制度无法适应农业现代化发展的需要。

农地经营权流转保险是农村金融体系的重要补充。农村土地流转的市场化发展需要金融业长期稳定的参与和支持。在2016年，农业部、中国保监会联合国内七家保险企业在北京召开了保险服务农业的座谈会，发布了《保险服务农业现代化倡议书》，国内多家保险机构就农业保险服务达成共识，要在未来将保险、银行等金融机构引入农村，发挥金融机构的资金优势，创新农业保险服务，开展农地流转履约保证保险、保单质押贷款等保险业务，解决农业经营中的融资难问题，推动农地流转的规模化、市场化进程，完善农村信用体系，推动农村经济发展。

三、构建农地流转保险法律制度的路径

（一）建立农地流转保险制度

我国农地流转保险法律制度不健全，农地流转过程中法治保障较弱，在流转内容和流转程序等方面缺少专门立法。农地流转保险是国家社会保障不可或缺的一部分，国家鼓励地方政府探索建立农地流转履约保证保险，所以要将农地流转保险纳入法制轨道，农地流转制度影响我国农业现代化进程，其立法意义重大，通过立法对农地流转进行规制，用法律的形式规范土地流转过程中的保险服务。首先应当明确农地流转保险的投保对象，农地流转保险所防范的风险是在土地流转过程中潜在的违约行为，防止土地流转后，受让方不履行合同导致农户的合法权益受到损害，所以该制度指向的是通过农地流转实现规模化种植的农业合作社或者农业企业，而非集体组织内部成员间的单个土地流转；其次应当规范土地流转程序，建立统一的土地流转市场平台，在该平台农地流转双方签订有效的土地承包经营权流转合同。然后由保险机构负责对流转土地项目进行审查，当土地流转项目审查通过后，保险机构对流转土地进行担保，最后将双方所签订的合同、保险机构与流转双方签订的合同向土地所在部门的林业局进行备案。明确农地流转保险的政策性、农地流转保险的补偿体制及保险费率和核算机制，完善与农地流转保险相关的法律制度。

（二）建立关于统一的农地流转市场的制度

统一的农地流转市场是农村土地市场化进程中的一个重要平台，农村流转市场的规范化管理可以减少土地流转过程中的纠纷。从土地流转的规模来看，我国农村土地流转规模偏小，农地流转市场化程度偏低，需要建立统一的农地流转市场，该市场对于农地流转保险的建立与发展有重大作用。保险公司需要对农村需要对流转的土地信息全面了解后才能够更好地开展农地流转保险等保险服务，才能够更好地引导农户参与农地流转保险。统一的农地流转市场使流转双方的交易行为公开透明，统一的土地市场平台可以整合农村的土地信息，规范土地流转的各项程序，有利于保护流转双方的合法权益，降低土地流转风险，使土地的流转变得高效快捷，同时也方便了政府对土地流转整个环节的监督和管理。由此可见建立统一的农地流转制度势在必行，需要地方通过摸索调研，先形成地方政府规章，在适用后如果适用，则将其向人大提案，形成法律。

（三）建立健全的农村金融法律制度

农业生产自身具有特殊性，由于农业自然灾害频繁，导致农业保险有高风险、高赔率的特点，而农业的发展需要资本的支持，但是在农村地区土地流转融资是一个很大的难题，种植大户、企业主难以通过正常的途径融得农业生产所需的资本，通过不当途径进行融资满足发展需要，这是农业发展的一个巨大隐患，所以我国应当建立完善的农村金融体系，诱导鼓励金融机构、保险业支持农业生产，保证农户和农企能够通过金融机构获得农业生产所需的资本，创新农业保险服务，最大程度为农业生产保驾护航。农村金融体系的建立以坚持政策性保险为主，农业保险高费用高赔率的特点需要国家政策来支持农地流转保险的建立发展，政府可以提供财政补贴，提高金融机构参与农地流转的积极性，鼓励商业保险拓展农村业务范围、创新保险业务适应农地发展需要，加强保险业和金融机构的合作，开展农保和农业信贷相结合的形式解决农业生产中的资本困境。

我国的金融法律事实上还很不完善，在农村商业保险方面同样不够详尽，因此需要进一步完善立法。

（四）建立完善的政府指导和监督机制

在大多数农民心目中，地方政府往往比保险公司和企业更具有权威性，如果没有基层政府的全程陪同，农民很难有信心与保险公司和企业合作。并且，没有平等就没有合同，政府的参与也可以使农民弱势群体的地位有所改善，在合同签订和履行过程中，政府可以有效起到指导和监督的作用。行政指导和强制是社会主义经济手段的代表，二战前经济崩溃的德国，斯大林刚执政时的俄罗斯，经济大萧条时的美国和战后满目疮痍的日本，都是依靠政府指导和强制迅速崛起，然而这种手段成功的前提是一个强硬而理性的政府。为了给地方政府指导和监督工作提供保障和规范，就需要制定相应的法律法规。

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