中国农业废物管理现状及分析

■文 / 赵娜娜 滕婧杰 陈瑛

农业废物泛指农业生产中被丢弃的有机类物质，主要包括畜禽粪污、农作物秸秆、废旧农膜、农药包装废弃物等。中国是农业大国，每年的农业生产都会产生大量的废弃物。据农业部统计分析，中国畜禽粪污2016年产生量约38亿吨，有40%未有效处理和利用，成为农业面源污染的主要来源之一；中国农作物秸秆理论资源量9.95亿吨，可收集资源量8.29亿吨，利用量6.69亿吨，综合利用率达到80.6%；中国农膜2015年总用量达260多万吨，回收利用率不足2/3。据国家统计局统计，中国农药2015年使用量达178.3万吨，经估算农药施用后废弃农药塑料包装瓶数量达300多亿个，约10万吨。中国已成为世界上农业废物产生量最大的国家，解决农业废物问题刻不容缓。

一、中国主要农业废物政策现状

中国法律法规在农业废物环境保护方面起步较晚，但发展较快，目前已经形成比较完整的政策体系，包括法律法规、规划方案、指导意见、技术规范、技术导则、通知文件等，涉及常见的多类农业废物。针对多类农业废物的综合性政策主要有《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》《农业可持续发展规划（2015-2030年）》《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》等。对于畜禽粪污、秸秆、废旧农膜、农药包装废弃物等主要农业废物，均有针对性的政策出台。这些政策为中国农业废物的处置利用提出了指导意见。

1.畜禽粪污政策现状

畜禽粪污是面源污染的主要来源，近几年，中国畜禽粪污在政策管理上有了明显的进步和提高。截至2017年底，中国相继出台了近40部相关文件。例如，2014年出台《畜禽规模养殖污染防治条例》，2016年环保部与农业部发布《关于进一步加强畜禽养殖污染防治工作的通知》（环水体〔2016〕144号），2017年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》（国办发〔2017〕48号）等。政策导向由支持单一的“标准化规模化养殖企业”、面源污染防治，向绿色发展转变，支持力度由单项领域向全面覆盖转变，支持方向从达标排放向资源化利用转变。在扶持政策方面，畜禽粪便等农林剩余物综合利用生成生物质压块、沼气等燃料，以及电力、热力时，满足一定条件后可享受退税比例为100%。

2.农作物秸秆政策现状

近几年来，秸秆焚烧造成空气污染事件频发，严重阻碍了“打赢蓝天保卫战”的进程，秸秆的禁烧和综合利用迫在眉睫。1998年至2016年，国务院办公厅、国家各部委局单独及联合发布了24个关于秸秆禁烧和综合利用管理的行政规范性文件，除此之外，地方也出台了相关政策，截至2016年年底，中国已有12个省市（京、津、冀、陕、吉、沪、苏、浙、闽、豫、鄂、湘）通过制定和发布省级法规、规章和行政规范性文件，在全境范围内全面开展秸秆禁烧，推广秸秆综合利用。值得一提的是，2017年，农业部发布了《东北地区秸秆处理行动方案》（农科教发〔2017〕9号），提出编制省级方案，以强化统筹推动实施一批试点、搭建创新平台、推荐典型模式为重点工作，为地方推进秸秆禁烧和综合利用提供了指导意见。

在扶持政策方面，与秸秆综合利用相关的17个品目的机械被列入了农业机械购置补贴，近三年共安排相关资金8.84亿元，补贴粉碎还田机和捡拾压捆机近20万台。同时鼓励地方选择关键机械敞开补贴，例如，青海省对部分机械实行省级叠加补贴，叠加补贴比例为30%-60%。河南省、浙江省将秸秆收贮堆场用地纳入农业用地管理，解决秸秆收储中心建设成本过高的问题。江苏省对苏南、苏中、苏北秸秆还田每亩执行10、20、25元的补贴标准，对秸秆初加工执行农业生产电价政策，对秸秆运输车辆享受“绿色通道”政策，并鼓励燃煤锅炉改造使用秸秆燃料。安徽省对水稻秸秆禁烧和综合利用每亩奖补10元，对其他秸秆每亩奖补20元。吉林省发布《关于落实农作物秸秆综合利用电价政策的通知》（吉省价格〔2016〕79号），规定秸秆初加工用电执行农业生产用电。

3.废旧农膜政策现状

自20世纪70年代末期，中国引进地膜覆盖栽培技术，使农作物的产量得到大幅度提高，被人们称誉为农业上的“白色革命”。然而，随着地膜栽培年限的延长，耕地土壤中的残膜量不断增加，引起农作物减产，专家们把这种现象称之为“白色污染”。目前，针对废旧农膜的政策较少，在国家层面，2017年原农业部制定了《农膜回收行动方案》。在地方层面，甘肃省出台了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，新疆出台了《新疆维吾尔自治区农田地膜管理条例》，为规范地膜回收提供了制度保障，促进了本地废旧农膜的回收。除此之外，相关标准的修订和出台也促进了农膜的后端管理。例如，中国国家标准委近期修订了《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》强制性国家标准，于2018年5月1日实行；制定了《全生物降解农用地膜覆盖薄膜》推荐国家标准，于2018年7月1日正式实施。《农用薄膜行业规范条件（2017年）》（中华人民共和国工业和信息化部公告2017年 第53号）鼓励企业绿色循环低碳发展，开展废旧农膜回收与加工利用，研发生产推广生物降解农膜等绿色制品。

4.农药包装废弃物政策现状

中国针对农药包装废弃物的法律法规制度还不健全，仅在《农药管理条例》《农药管理条例实施细则》《农药安全使用规定》《农药合理使用准则》等农药管理的法规中偶有提及，约束力不强，可操作性差。有些地方政府针对具体情况出台了相关规定。例如浙江省在2015年印发了《浙江省农药废弃包装物回收和集中处置试行办法》，提出要按照市场运作、政府扶持、属地管理的原则，建立以“市场主体回收、专业机构处置、公共财政扶持”为主要模式的农药废弃包装物回收和集中处置体系。

二、中国农业废物管理面临的主要问题

中国农村废物治理是实施乡村振兴战略、改善农村人居环境的重要内容。近年来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强农业废物治理，取得积极进展，但是仍然存在很多问题，亟待解决。

1.畜禽粪污就地消纳负荷过大，配套政策不完善

目前，中国畜禽粪污综合利用率不到60%，主要以处理后作为有机肥就近回用于农田为主。但是中国规模养殖畜禽粪污产量往往超出了周边区域耕地就地消纳负荷。过量施用畜禽粪污在一定程度上加重了耕地土壤污染，加剧了作物减产。除此之外，畜禽粪污治理政策激励不足，在用地、税收、沼气发电上网等方面尚未落实相关扶持政策。例如有机肥生产、销售和使用扶持政策不完善等。

2.秸秆利用能力不足，露天焚烧现象屡禁不止

目前，中国秸秆综合利用技术较多，但技术应用条件区域差异巨大，且受可利用资源量有限、产生量集中以及农业生产时限影响，利用总量不大，难以成为主要利用途径，秸秆焚烧仍然难以有效禁止。2015年11月的环境卫星遥感监测数据统计表明，中国13个省（区、市）共监测到秸秆焚烧点比2014年增幅169%，造成严重的空气污染。此外，焚烧秸秆会降低土壤肥力，带走土壤水分，破坏耕地墒情、破坏农田生物群落，致使耕地贫瘠化，农作物产量下降。

3.废旧地膜产生量较大，回收处置难度较大

中国废旧农膜中，棚膜使用寿命达3-4年，可重复使用，回收率基本可达到100%。而地膜较薄，强度小，清除时容易破碎，并且不易与秸秆分离。目前废旧地膜回收主要以人工捡拾为主，回收效率低。同时废旧地膜收购网点少，回收渠道不畅通。在利用方面，废弃农膜加工企业数量少、规模小，回收加工总体能力不足。

4.农药包装废弃物安全隐患高，管理链条尚未形成

农药包装废弃物上的残留农药，造成了很严重的土壤污染和水质污染，威胁村民的饮食安全。而农药包装废弃物的管理，涉及环境、农业、林业、供销等多个部门，部门职能交叉、职责不清，监管缺位情况较为突出。另外，农药包装废弃物属于危险废物（废物代码为HW49900-041-49），需要具有危险废物经营许可证的企业进行处置，但目前这类企业数量较少，2017年有资质企业470家，实际处置企业281家，明确处置农药包装废弃物的企业仅有9家。

三、中国农业废物管理工作建议

1.调整优化产业布局，提高种养结合程度，加大政策支持力度

地方政府在新建或改扩建畜禽规模养殖场时，应当根据区域种植业、养殖业营养平衡等实际需求，构建多品种协同发展的种养循环全产业链。支持大型粪污能源化利用企业建立粪污收集利用体系，配套与粪污处理规模相匹配的消纳土地，促进沼液就近就地还田利用，构建种养结合，农牧循环的可持续发展模式。同时加大政策支持力度，推动落实相关优惠政策，例如，加大有机肥推广使用力度等。

针对畜禽粪污，应该根据不同区域、不同畜种、不同规模，宜肥则肥，宜气则气，宜电则电，实现粪污就地就近利用。以农用有机肥和农村能源为优先利用方向，对于不能就近消纳的，以沼气和生物天然气为主要处理方向，因地制宜，多元利用。

针对秸秆，各地应根据不同的区域特点建立完整的利用产业链，促进形成适宜的肥料化模式、饲料化模式、燃料化模式、基料化模式、原料化模式等不同产业链。同时，中国应当形成政策合力，统筹考虑绿色发展、生态环境改善、秸秆综合利用相关政策，综合运用农机具购置补贴、秸秆还田补贴、有机肥利用补贴等方面政策措施。

2.废旧农膜应重点实现生产、利用、回收、处置的全过程管理

废旧地膜管理应注重全过程管理。在生产环节，要加强源头把控，提高地膜质量，同时加大对可降解地膜的研究力度。在使用环节，地方政府应因地制宜推广膜侧种植、半膜覆盖等地膜用量少的技术模式，减少地膜使用量。在回收环节，应推动建立“谁生产、谁回收”的地膜生产者责任延伸制度，加大对研究设计废旧地膜回收机械的支持力度。在利用处置环节，要严厉打击废弃地膜露天焚烧，支持废弃地膜加工利用项目，推广废弃地膜再生利用产品。

3.促进农药包装废弃物的源头减量、中端回收和末端处置

在源头减量方面，中国应逐步淘汰高毒农药，加速生物农药、高效低毒低残留农药的推广应用，从源头减少农药包装废弃物对土壤、水体等的污染。在中端回收方面，中国各地政府应结合本地区实际，建立农药包装废弃物回收奖励或使用者押金返还等制度，引导农药使用者主动交回农药包装废弃物。同时，发挥监管职能，强制农药生产企业承担农药包装废弃物回收社会责任，强化行业自律。在末端处置方面，政府应加大对农药包装废弃物资源化利用企业的扶持力度，提高农药包装废弃物资源化利用率。