大数据时代城市突发事件政府应急管理创新

任永昌 李哲

摘要：城市突发事件应急管理的效果关系到社会稳定、城市发展和人民生活幸福，大数据技术为政府应急管理提供了全新的解决方案。文章基于大数据思维和创新驱动发展的理念，分析了大数据在政府应急管理中的应用价值，指出了大数据时代政府应急管理面临的困境，提出了大数据时代城市突发事件政府应急管理创新举措。将以大数据技术为代表的新信息技术应用于应急管理，提高数据利用效率及完善基于数据支撑的应急管理体制建设，是大数据时代政府应急管理变革的必由之路。

关键词：大数据时代；城市突发事件；政府应急管理；创新举措

一、引言

大数据是高增长率和多样化的信息资产，改变了人们认识自然和社会的思维、视角和精度，是人们获得新认知、创造新价值的源泉。大数据时代激发了管理创新，实现了由粗放到精细的社会治理。应急管理是在突发事件的事前、事发、事中和事后所进行的预防、响应、处理和恢复等一系列活动。大数据应用分为大数据技术和大数据思维两部分，二者相互融合，对很多公共管理领域产生了深远影响。政府应急管理作为公共管理领域的重要内容，大数据技术的成功应用将有力地提升政府应急管理体制的数据能力，进而重塑应急管理的体制、机制和流程。

我国目前的应急管理研究还没能在大数据技术层面取得重大突破，也没有用大数据的相关技术和理论方法指導政府应急管理。进一步提升政府应对和管理突发公共事件的能力，必须抓住大数据时代机遇，实现创新驱动发展，解决突发公共事件政府应急管理的“供求”矛盾问题，在当前这一时代背景下具有重要的现实意义。本文通过对大数据时代城市突发事件政府应急管理能力进行深入研究，提出政府应急管理创新举措，提升政府突发事件应急处理能力，减少城市突发事件所带来的破坏，为城市应急管理提供全新的理论视角，促进城市公共管理理论与方法研究。

二、大数据在政府应急管理中的应用价值

大数据时代降临，各行各业的发展模式将因大数据的发展而改变。大数据应用于政府应急管理，有利于提升突发事件的决策质量和应急处理效率，为提高政府应对突发事件能力创造了更大的应用价值，具体表现在六个方面。

（一）拓展政府应急管理数据资源

大数据包括结构化、半结构化和非结构化数据，来源渠道包括业务处理、社会舆情和物理环境，这些数据无法使用常规软件工具捕捉和处理。通过大数据的信息感知和智能分析功能，从更深层次和更广范围进行收集和获取。

（二）促进政府应急决策理性思维

应急决策具有较大风险，属于风险型决策，需要充足的信息储备和灵敏的信息反馈。利用大数据技术，从半结构化和非结构化数据中发现规律，依据数据挖掘和定量分析进行逻辑分析并寻找因果关系，决策基于科学而非经验。

（三）优化政府应急管理资源配置

应急资源包括防灾、应对和恢复等环节需要的各种应急保障，在应急管理工作中具有举足轻重的作用。大数据技术可以使应急资源的布局和运用更加精准高效，达到紧急状态下应急资源的科学调度和优化配置，提高救援效率。

（四）提升政府应急管理反应能力

大数据的一个重要特征就是数据采集和处理的快速实施与开放共享，这为提升应急管理的快速反应能力提供了条件。依据突发事件现场的实时数据，应急指挥中心可以快速制定应急方案，及时疏散群众，快速展开救援。

（五）辅助政府应急管理方案制定

为了及时、有序和有效地开展应急处置行动，必须预先制定有关的计划或方案。借助大数据的广泛性，挖掘数据的潜在信息，发现数据背后潜在的相关性，运用逻辑推理和数据分析，结合管理人员的经验判断，制定应急管理方案，提高城市突发事件应急管理质量。

（六）提升突发事件监测预警能力

突发事件的监测与预警，可以对突发事件的发展趋势和演变规律等作出科学合理的推断，从而提前做好各种准备工作，当事件发生时快速应对，以减少生命财产损失。利用大数据可以改善预警机制，提前预测危机，完善危机救援系统，改善民众的信息不对称问题。

三、大数据时代政府应急管理面临的困境

与大数据时代所涌现出的海量数据及其处理能力相比，目前的应急管理信息能力严重不足，没能充分利用海量数据为应急管理服务，政府应急管理面临困境，突出表现在以下几个方面。

（一）部门管理碎片化不适应大数据多样化

大数据包括文字、图片和视频等，其多样化的形式可以帮助人们挖掘有价值的信息。但目前的应急管理信息共享不足、业务联系不够和服务效能不高等问题，使部门管理碎片化严重，出现“高成本、低效率”的现象。

（二）大数据思维意识缺乏造成数据不完备

目前的政府应急管理者没有大数据思维意识，没能将大数据技术革命带来的机遇和挑战提升到国家战略层面，直接造成数据不完备，缺乏用数据描述事实和用数据决策的意识，从而影响应急决策的科学性和有效实施。

（三）数据关联应用能力低下导致事态扩大

面对复杂的数据问题时，核心是把数据关联起来，解构出数据背后的关联关系，并激发出最大的价值。目前的应急管理很多只收集单一领域数据，不对多领域数据进行关联性分析，因此制定出的应急决策方案缺乏成效。

（四）历史数据学习能力不足导致悲剧重演

人类历史发展是一个不断学习和创新的过程，加强历史数据学习，能够增加应急管理体系的效能，避免历史悲剧重演。但大数据并没有根本改变人们的学习思维与方式，对历史数据学习也成为大数据技术研究的难点。

（五）政府对大数据技术应用不如商业机构

大数据获取的准确性和及时性决定了应急管理绩效，但大数据获取又依赖于大数据技术。我国的大数据技术应用主要是商业机构，尤其是互联网相关领域，政府对大数据投入较少，很多研究只是理论层面，具体应用还处于初级阶段，只是简单的收集和汇总。

（六）数据传递效率不高导致协调相对困难

应急管理数据只有及时传递到应急管理相关执行单位，才能最大限度地发挥这些数据的作用。但是由于管理体制、传输技术、数据安全和传输设施等影响，目前的应急管理数据传递效率不高，传输路径不畅通，很多数据信息严重滞后，导致相关部门协调困难。

四、大数据时代城市突发事件政府应急管理创新举措

大数據时代政府应急管理面临诸多困境，提高数据利用效率以及完善基于数据支撑的应急管理体制建设是大数据时代政府应急管理变革的必由之路。总结大数据在应急管理中的实践案例，借鉴发达国家的成功经验，参照相关文献，本文提出的大数据时代城市突发事件政府应急管理创新举措如下。

（一）基于大数据思维，创新政府应急管理模式

大数据思维是新的思维观，从“流程”核心转变为“数据”核心，由功能是价值转变为数据是价值，大数据思维开启了重大的时代转型。在这个“数据创造效果”的时代，需要融合多样化数据并依据数据进行决策。围绕大数据的管理模式创新，已成为应急管理改革的新方向。必须创新应急管理模式，用数据核心思维方式思考问题，不断扩大数据在应急管理中的应用价值，为应急管理的各个环节提供保障。

（二）以大数据为中心，重塑政府应急管理体制

历经多年发展，我国应急管理的“一案三制（预案、体制、机制、法制）”架构已经初步形成，现有的应急管理体制是以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的组织体系。但是，面对错综复杂和瞬息万变的应急管理情境，公共危机意识淡薄和管理手段落后，导致应急管理体制诸多环节无法正常运转。因此，需要建立以数据为基础的新型管理体制，解决权利与数据的不对称关系，避免形成“灰色地带”。

（三）基于数据挖掘，推动个性化应急管理处置

大数据是“海量数据+复杂类型”的数据，其规模或复杂程度超出了常规技术的解决范畴。数据挖掘是理论算法和应用实践的完美结合，是大数据最关键也是最基本的技术。通过数据挖掘，使应急管理对信息的理解更加精细化，将杂乱的数据转化为有效的预测和决策，增强应急管理的针对性，形成个性化的应急管理处置方案，为有特殊需求的个体提供有差别化服务，使应急管理效果趋向最优化。

（四）基于数据融合，构建无缝隙大数据应急平台

数据融合是在一定准则下为完成某种任务而进行的信息处理技术。海量数据应用存在割裂性，无法全面勾勒数据全貌，导致认识的片面性，因此可能做出错误决策，融合是大数据的价值所在，是发现新规律和新价值的过程。在数据融合的基础上构建涵盖应急管理整个过程的大数据应急平台，由应急管理者与管理对象共同组成动态系统，以统一的接收中心和处理平台为突发事件提供紧急救援服务。

（五）基于数据开放，进一步扩大数据共享范围

数据开放共享是大数据竞争战略的核心。大数据在应急管理中的应用还处于起步阶段，作为基础性和战略性资产的大数据开放程度不高，不少关键性数据被政府相关管理部门束之高阁，无法发挥大数据在应急管理中的作用。从世界各国的应用趋势看，配合国家级战略制定数据开放政策是必要的。基于数据开放，制定符合国际标准的国家级数据共享方案，使应急管理大数据面向应急管理的各方发挥作用。

（六）基于隐私保护，注重公共和个人之间的平衡

隐私主要是针对公民个人信息，如果被他人所获取，将会带来不必要的麻烦。因此，必须健全信息保护相关法律制度，提高个人信息保护意识，加强企事业单位的信息数据监管，对于泄露公民个人信息的单位和个人要追究责任。应急管理大数据，既要注重公共数据安全，又要注重个人隐私保护，使二者之间达到平衡，建立信息安全追踪制度，消除大数据信息采集和应用过程中的“社会安全隐患”。

（七）基于技术创新，建立专门的大数据研究团队

技术创新包括开发新技术或者已有技术的应用创新。大数据将为政府应急管理带来更强的数据处理和预测预警能力，使得较难实现的需求快速突破原有的技术瓶颈，这都依赖于大数据的技术创新。因此，必须充分发挥科技人才的技术优势，建立专门的大数据研究团队，利用数据采集和智能分析技术，建立城市运行监控体系和突发事件处置的应急指挥联动体系，达到可视化和扁平化的快速应急调度指挥。

（八）制定大数据发展战略，加大对大数据投入

进入21世纪，许多国家和地区重视大数据在应急管理中的具体应用，并制定了大数据发展战略。我国政府也提出了拓展网络经济空间，推进数据资源开放共享，实施国家大数据战略，但是针对应急管理大数据还缺乏具体战略。因此，必须针对大数据对传统信息技术带来革命性挑战，制定大数据在应急管理领域的发展战略，加大大数据在应急管理领域的关键技术研发以及产业发展的支持和投入。

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（作者单位：任永昌，渤海大学信息科学与技术学院；李哲，渤海大学国际交流学院）