国际金融组织在华金融扶贫 经验和启示

何丽

摘 要：国际多边组织担负着帮助发展中国家及贫困人口脱贫的重任，积累了大量的经验，形成了很多成功模式。这些国际金融组织在不同时期以不同方式对我国的贫困地区和贫困人口进行资金和技术援助，为我国的金融精准扶贫提供了可资借鉴的经验。基于此，我国应该根据扶贫援助策略确定重点扶贫领域、探索扶贫开发外资与内资混合使用新模式、促使政府与市场紧密配合、鼓励社会组织参与金融扶贫、创新结合“互联网+”等措施，不断优化金融扶贫体制机制，助力减贫工作。

关键词：世界银行；亚洲开发银行；联合国开发计划署；金融扶贫

中图分类号：F831 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）06-0045-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.06.006

金融扶贫是通过各种金融工具和金融手段针对性地向贫困人群投放各种金融服务产品，以期发挥金融杠杆的作用，提高貧困地区的造血功能，创造更多的致富机会，帮助贫困人群脱贫；或者说是以政府发布政策为引导，通过合理设计的金融工具和金融机制来引导金融机构的金融产品和服务流向欠发达的地区、弱势群体和低收入人群。

目前，我国扶贫工作进入攻坚克难的新阶段，扶贫工作也有了一些新的特点，开始从“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，从“大水漫灌式”扶贫转变到精准的“滴灌式”扶贫。金融扶贫作为扶贫的一种重要形式，也需要进一步突出其精准性和可持续性，使金融扶贫高效化和常态化，发挥其在扶贫攻坚中聚集资源的核心作用。

在全球和区域范围内，有诸多国际多边组织尤其是多边金融机构如世界银行、联合国开发计划署和亚洲开发银行等，担负着帮助发展中国家及贫困人口脱贫的重任。由于这些组织在全球和区域范围内专门致力于金融扶贫工作，积累了大量的经验，形成了很多成功模式和“最佳实践”。这些国际金融组织在不同时期都以不同方式对我国的贫困地区和贫困人口进行资金和技术援助，不仅有力地推动了我国减贫工作的开展，也为我国的金融精准扶贫提供了可资借鉴的经验。

一、世界银行对我国实施的金融扶贫项目

作为全球最富有影响力的多边金融组织，世界银行主要是通过向发展中国家提供长期贷款和技术协助来帮助他们消除或减少贫困。大部分世界银行的贷款被广泛应用于医疗、教育等基础设施建设。世界银行及其后成立的国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）等共称为世界银行集团，都对发展中国家进行优惠贷款援助。其中国际开发协会（IDA）职能与业务是向最贫困国家政府提供无息贷款和赠款，扶贫导向明确；国际金融公司（IFC）的职能是向发展中国家的私营部门提供贷款、股权投资和咨询服务，以拉动发展中国家的私营部门投资。世界银行集团设置的目标是：以可持续的方式实现到2030年终结极度贫困和促进共享繁荣。

世界银行于20世纪90年代开始参与中国扶贫开发工作。扶贫模式主要包括：综合性扶贫开发项目；技术援助开发项目；合作加强扶贫开发机构能力建设；共建减贫交流合作平台；减贫项目援助；针对贫困人口金融基础设施投资开发项目等模式。

1994年，中国发布“八七”扶贫攻坚计划，次年世界银行为密切配合中国政府相继在中国支持了四个专门扶贫贷款项目，即集中于广西、贵州和云南等地的西南扶贫项目，在四川、陕西和宁夏的秦巴山区扶贫项目，在甘肃、内蒙古和青海的西部扶贫项目以及山西扶贫项目。项目覆盖我国最贫困的9个省（区）108个国家级贫困县。由世界银行与中国政府签订协议，世行提供58亿人民币贷款规模，政府以扶贫贴息贷款来提供相应的配套资金投入，农民以投工投劳的方式进行投入。项目主要涉及农村基础设施开发、农民技术培训、农村剩余劳动力输出、发展农村基本教育等方面。

2000年以来，世行又接连与中国合作开展了诸多项目。如PHRD赠款，项目实施时间为2001—2003年，项目资金总计293万元，项目区为西南、秦巴山区，建设内容为项目评价、喀斯特地区可持续发展、小额信贷项目等。世界银行贷款第四期扶贫项目（中国贫困农村社区发展项目），实施背景是我国利用世行贷款遇到硬贷利率高的问题，英国国际发展部（DFID）提出愿意提供赠款来软化世行硬贷，故与世行、中国合作开展了该项目，该项目以农户为基础，采用跨行业和内容综合性的模式，分层次满足贫困人口的不同需求。

即使有扶贫工作的不断推进，贫困地区人口仍然面对着农村金融市场发育滞后，生产性资金缺乏越来越制约着贫困人口脱贫的现实状况。在中国“八七”扶贫攻坚计划实施期间，世行扶贫资金的投放都使用于国定贫困县中，而难以使得扶贫资金直接覆盖贫困村中的贫困人口，此外扶贫资金在部门与部门之间传递时逐级漏损，使得扶贫资金效率低。故在秦巴山区扶贫项目中，世行首次进行农村小额信贷实验，通过小额信贷，将扶贫目标单位由贫困县进一步精确到贫困户，为贫困户创造性设计金融支持系统，从而搭建一种低门槛的扶贫新制度。

20世纪90年代以来，我国尝试将社区基金模式运用到财政扶贫资金的使用和管理中，以此开展村级互助资金试点。鉴于此，世行与国务院扶贫办规划财务司和财政部农业司合作，开展“农村社区滚动发展资金运作模式”的研究与试点，即世界银行第五期技术援助项目，以提高扶贫资金的使用效率和瞄准性。项目以国内社区基金和小额信贷扶贫为经验基础，创新性设计出最大化满足贫困户需求的小额信贷产品，试点贫困社区所有、村民共管的社区滚动发展资金运作模式和管理机制，让贫困农户优先获得资金支持，探索村级互助资金持续健康的运作模式。互助资金借款成本低、手续简单，更多贫困户利用互助资金的比率高于金融机构。截至2008年，该项目直接效益表现在互助资金缓解了贫困户的资金紧张，并且使得大部分互助资金被投向生产和创收活动，如养殖业，贫困户获得较好的经济效益，实现了经济效益和社会效益的有机结合。

1995—2015年，世行陆续在中国开展了5期贷款扶贫项目，项目建设内容涵盖农村基础设施建设、水利水保、乡村卫生管理等多方面。从第一期开创国内扶贫机构与国际组织结合以来，合作领域不断拓展，试点范围从国定贫困县到国家级重点扶持县，从秦巴山区到陕西省十县（区）再到山西省运城、吕梁，金融扶贫模式也逐渐趋于多样化，从发展小额信贷到探索社区滚动发展资金运作模式，金融扶贫从“授之以鱼”逐渐发展到“授之以渔”。

二、联合国开发计划署在我国开展的金融扶贫项目

联合国与中国政府合作开展的扶贫合作主要包括两个方向：一是提供小额信贷和技术援助来帮助贫困户脱贫致富；二是帮助政府制定适合贫困户发展的政策方针，并实行向贫困地区和贫困人口倾斜的政策。联合国开发计划署（UNDP）是联合国发展系统中最大的多边无偿技术援助机构和中央筹资机构，其运作经费为各国的自愿捐款。联合国开发署为发展中国家提供“MAP渠道”，即主流化（Mainstreaming）、加速措施（Acceleration）和政策支持（Policysupport）三个方面的援助，利用联合国在可持续发展及治理上的政策专长为各国实施可持续发展目标进行指导。联合国开发署与中国政府签订了“国别合作框架”，其中援助项目涵盖扶贫、体制改革、妇女发展等。

20世纪90年代，为配合中国政府扶贫计划的实施，联合国开发计划署于1994年开始在中国试点发展小额信贷项目，以孟加拉国银行的小额信贷为基础，目的是援助那些无发展条件和机会、但有潜在生产经营能力并且有强烈脱贫愿望，有望通过扶持实现脱贫的贫困人口。由于其具有高度的瞄准性，解决了政府扶贫资金不能直接到户的问题。项目首先在云南、四川和西藏等地率先进行试点。1996年后，将项目区扩大到全国16个省（自治区）的48个县和天津市的6个区，UNDP援助预算总额为1931.64万美元，其中小额信贷循环资金为820.51万美元，计划扶持88000多个贫困户。1997年，中国政府利用联合国开发计划署的189.6万美元赠款在广西省的田林、德保、都安、大化、隆林等五县向4500家农户、22500名贫困人口提供小额信贷资金。1994—1997年上半年，联合国开发计划署在中国贫困地区进行的小额信贷推广，给中国政府提供了经验。1997年下半年至1999年，地方政府开始使用扶贫专项资金直接参与小额信贷扶贫试验，资金规模和覆盖率进一步提高。全国信贷扶贫资金到户率从44.4%提高到82.75%，扶贫专项贷款回收再贷的数量从8.9亿元增至13.5亿元。1999年，中国农业银行颁布《中国农业银行“小额信贷”到户贷款管理办法（试行）》，标志中国小额信贷全面铺开，管理也更趋规范化、科学化。

据测算，截至2000年，UNDP资助覆盖的13个乡42个县累计发放贷款1.21亿元，资金周转率1.79，累计扶持93110户，妇女贷款户占70%，受益人口429347人，脱贫人口228623人，到2000年底贷款余额4879.3万元，还款率89%。该项目成效显著，尽管脱贫人口不足全国扶贫任务的1/200，但是重要的是UNDP支持的通过中国国际经济技术交流中心管理和执行的这种小额信贷扶贫方式，成功地探索和试验了一套综合性的扶贫到户的参与式组织和发展机制，将发展的选择权交给贫困人口，通过自治组织体系，自主选择微型项目，实行小组内贷户联保，充分将外界的援助转化为内生的增长与发展。

三、亚洲开发银行在我国开展的金融扶贫项目

亚洲开发银行的宗旨是帮助亚太地区发展中国家消除贫困，提高人民生活水平，促进亚太地区的社会发展和经济发展。亚行对其成员援助的方式有：贷款、赠款、技术援助、股本投资、政策对话和联合融资等。我国政府同亚行在贫困地区减贫方面的合作很多，模式各具特色，涵盖技术援助、综合性扶贫等。

1999年，亚行与国务院扶贫办外资中心合作实施以扶贫方式研究为目的的技术援助项目（亚行TA-3150项目），项目实施期至2005年7月，目的是分析硬贷在中国开展扶贫项目的可能性。共投资98.5万美元，项目区为贵州纳雍县，以实施社区综合能力建设为核心，通过建立社区发展基金，开展社区综合技能培训等方式加快贫困人口脱贫致富的步伐。由亚行提供资金，在千秋、新民两村设立社区发展基金，提供农户小额贷款，支持贫困户发展生产，不断探索有利于实现社区发展基金滚动增值的管理运行机制。此项目实施让试点村的贫困村变为全乡经济发展先进村，并有力地支持了当地新农村建设。

2003年开始的由陕西、河南两省贫困农户参与的黄河流域洪水控制综合扶贫开发，项目总投资100万美元，其中陕西省80万美元。扶贫模式主要是通过小额信贷的方式来扶持农户发展红枣、舍饲养羊等生产项目，寻找适合当地生态环境的生产方式，同时达到扶贫与环境治理的双重目标。项目2003年开始实施，2004年完成，效果良好，并且从2005年开始转入持续发展阶段。据测算，亚行的赠款累计扶持贫困户超过6000户，平均促进贫困户年增收800多元，为农户发展特色红枣种植、种草养畜、劳务输出提供了资金便利。此后，亚行多次向中国小额信贷机构提供贷款资金，支持发展业务。例如2012年，亚行向其合作银行提供1.3亿人民币的贷款，由合作银行将资金转贷给位于中国贫困和农村地区，特别是广西、宁夏、云南、内蒙古和黑龙江的小额贷款公司。

亚行在援助中国贫困区的建设上，考虑到贫困地区资金不足、生产性资金缺乏的问题，专为贫困地区提供基金，降低贫困地区贷款和融资的成本，并对贫困地区的农村产业发展等进行分析，将资金优先投入扶贫项目的优先领域，因地制宜，提高资金的利用率。

四、国际组织在华金融扶贫的基本经验

中国政府同国际组织合作在贫困地区实施的扶贫开发项目中涉及金融扶贫的一般有综合性扶贫开发项目和试点（示范）项目两大类。综合性扶贫开发项目一般是提供小额信贷。这类项目于1994年由联合国开发计划署在云南、四川和西藏首次进行试点；世行在1997—2003年的秦巴山区扶贫项目中运用了小额信贷模式；亚行参与的黄河流域洪水控制综合扶贫开发项目中利用小额信贷来为贫困人口寻找适合当地生态环境的生产方式。在试点项目中，国际机构在华金融扶贫涉及的项目有世界银行主导的农村社区滚动发展资金试点项目、亚行TA-3150项目等。此外国际机构对在中国扶贫开发中遇到的问题进行前瞻性研究，梳理比较扶贫方式，为开展扶贫工作提供依据。例如2010年亚行技术援助项目形成的《农村金融改革与小额信贷组织发展》就对中国贫困人口提供可持续性金融服务进行一系列前瞻性研究。国际组织在华金融扶贫的领域与范围不断深化，有很多值得我國借鉴的经验。

（一）在资金援助的同时提供技术援助、扶贫开发机构能力建设、共建减贫交流合作平台等

我国绝对贫困的农村人口数量较多，政府投入扶贫资源会受到财政能力的限制。IBRD 与IDA一直致力于对发展中国家的贫困地区提供优惠性贷款，2016年在世行十大借款国中中国排名第四，在国际开发协会中中国借款额较少。世行的扶贫资金贷款为中国扶贫开发事业奠定了资金基础，中国利用外资的空间和潜力巨大。此外中国政府还与国际社会合作对扶贫开发中的重大问题开展前瞻性研究，为扶贫开发事业提供政策咨询；与国际社会合作共建减贫交流合作平台等。以西南扶贫世界银行贷款项目、秦巴山区扶贫、西部扶贫项目为例，世行贷款目标之一就是强化扶贫开发机构建设，提高对扶贫项目的管理和监测水平。中国努力使国际减贫成功经验本土化的做法获得国际社会的高度赞扬和认同，因此中国与墨西哥、秘鲁、莫桑比克等发展中国家签订减贫困合作协议或共建减贫合作中心，深化扶贫领域交流。国际社会援助对于中国扶贫开发政策具有重大的推动作用，中国扶贫开发政策从救济式扶贫到开发式扶贫，再到攻坚扶贫政策和综合扶贫政策，其发展与国际扶贫组织息息相关。

（二）适应金融扶贫的新形势，不断进行组织创新

世界贫困问题呈现复杂性和动态性，贫困标准在不断调整，新的贫困人口也在不断出现，在此形势下，世界反贫困出现“机会、赋权”等理论 ，以赋权为理念的扶贫模式试点逐渐展开，如“村级互助资金”“社区主导型发展”“扶贫互助社”等，这些试点赋予农民权利，激发农民自我发展的活力。通过赋予农民参与权、项目决策权和知情监督权等最大化发挥农民的主动性。中国陆续在广西壮族自治区靖西县、四川省南充市嘉陵区、陕西省白水县、内蒙古自治区翁牛特旗与世行合作投资4400万人民币开展社区主导型发展（CDD）项目，试点社区自我组织、自我管理、自我发展和自我监督新机制的扶贫项目。亚洲开发银行和世界银行还在中国力推参与式扶贫，以世界银行西南扶贫项目作为试点并广泛推广的、以村级规划为平台的机制，重点强调贫困农民的主动性，提高农户的自我发展意识。目前“参与式村级规划”已在中国国家扶贫开发工作中得到普遍应用，通过创新新型组织机构，来满足中国金融扶贫新要求。

（三）完善扶贫工作效率监管体制，推动建立扶贫项目监测评估系统

扶贫项目的监测评估将会直接影响扶贫项目的进程和效果。在外资扶贫项目中大部分外资出资方会要求受惠的贫困地区建立相对应的扶贫监测评估制度，这种制度的建立降低了扶贫资金被挪作他用的可能，避免出现与原计划相背的现象。重视扶贫项目效果的监测，提高扶贫开发项目的管理水平，力保及时发现问题，采取有效措施弥补或者纠正。后期项目评价制度的建立让扶贫项目的评价更加具有客观性与可持续性，不仅要关注眼前既得利益，更加注重外资扶贫项目的长久性，使得当外部环境改变时，或者扶贫项目结束后，原扶贫项目可以继续生存和持续。如从1994年开始实验到1996年正式启动的UNDP援助中国扶贫领域的计划，重视探索项目机构在项目执行周期结束后能够自我生存和发展的途径。要求中国执行项目的所有参与方都有监督责任。项目的评估包括内部评估和外部评估。对于年度项目报告，UNDP会考虑该项目成功的可能性、项目执行情况及相关受益群体与项目的相关性。同时实行三方审评，所有国家执行项目的项目方聚在一起进行监督活动。这种开创性的扶贫监测评估制度，保证了扶贫项目的持续性。

五、对我国金融扶贫工作的启示

随着世行与联合国开发计划署在我国推行的小额信贷试点取得成效，我国政府陆续出台一系列相关政策。1949—1978年，我国主要通过调拨粮食及救济物品等直接救助方式开展输血式扶贫；1986—1993年，扶贫开发引入信贷扶贫政策，由于贴息贷款规模有限，所以扶贫贴息贷款的使用效率和社会效益不高；1994—2000年，我国初步探索金融扶贫模式，这一时期，小额信贷扶贫模式得到我国正式认可，从而陆续进行扶贫社试点，并通过人民银行再贷款加大对信用社发放农户小额信用贷款和农户联保贷款的支持；2001—2010年，金融扶贫初具规模，中央政府重视农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构的金融扶贫作用，解决农村金融机构资金不足的问题。2011年至今，金融扶贫模式进一步发展。

时至今日，我国采用的金融扶贫模式主要还是以单一的信贷配给加贴息贷款，短期效果显著，但是这种政府主导的金融扶贫，没有正确估量市场力量，发挥市场的主动性。在与国际组织合作中我国应该不断根据以往经验进行组织改革创新，不断优化金融扶贫的体制机制。

（一）根据扶贫援助策略确定重点领域，提高扶贫资金的靶向性

2000年之后，伴随着我国经济持续快速发展和国际竞争力的不断提高，大部分国际组织都调整了对我国援助的战略，扶贫援助资金总量减少，扶贫领域更倾向于贫困地区的可持续发展、生态环境、农村综合治理等方面。

1999年世界银行停止对中国的软贷款，仅仅对中国提供并不优惠的来自国际复兴开发银行的贷款。从1980年中国恢复在世界银行的合法席位到1999年，中国获得了102亿美元的软贷款。从世行贷款方向看，IBRD投向金融私营部门发展贷款占比从2012财年的16%增长到2016财年的23%。这意味着IBRD不仅仅将贷款投资于贫困地区基础设施建设，更将贫困地区金融发展也作为支持重点，最大化发挥扶贫资金的杠杆作用。20世纪80年代联合国开发计划署对于中国援助项目资金总额达到2亿美元，但2006—2015年核心资金变为7000万美元左右，并希望通过支持创新来实现平衡性增长、环境的可持续性和性别平等，以此减少中国的贫困。亚洲开发银行对于中国贷款全部为硬贷款。2008年亚行公布《2020战略：2008—2020亚洲开发银行长期战略框架》，根据新的长期战略框架，亚行在2020年之前，将重点关注五大领域，即基础设施、环境保护、地区合作、金融業发展和教育。

明确国际组织对华扶贫援助的重点将有利于我国更好地与国际组织在扶贫开发领域进行交流与合作。针对国际扶贫援助方向、策略的调整和减贫项目从偏重于硬件设施转变为应对气候变化、贫困地区可持续发展等“多维度扶贫”，我国应将金融基础设施、可持续发展、生态环境等确立为扶贫重点，不仅仅为贫困人群提供资金援助，更要多关注贫困地区可持续发展能力的构建，避免出现脱贫后返贫的状况。

（二）引入多方资金，探索扶贫开发外资与内资混合使用新模式

除了世行、亚行和联合国开发计划署等国际机构的援助外，我国还要充分利用双边政府贷款，与跨国公司、国际慈善机构等开展合作，引进外资扶贫项目。外资扶贫资金一般涵盖贷款和赠款两种形式，例如在世行中国农村社区滚动发展资金试点项目中，英国向中国提供35万美元赠款。此外外资扶贫项目的开展有国内资金配套，故而在资金使用过程中要统筹安排各类组织机构的贷款和赠款，整合资金，推行外资和内资的捆绑使用，改善管理办法，援助机构和中方共同监管，有效杜绝资金挪用和舞弊等现象，提高资金使用效率。鼓励地方政府和农村金融服务部门合作，建立农村金融扶贫基金，最大限度、最高效率地解决农村贫困人群从事生产活动所面临的资金短缺问题，促进贫困地区的自我发展能力，探索建设外资与内资混合使用的新模式。

（三）政府与市场紧密配合，提高金融扶贫机构的专业性

在市场竞争中，贫困人群处于弱势，贸然引入市场机制将会阻碍贫困地区的发展进程。但金融扶贫也必须遵循市场规律，因此政府在争取国际扶贫援助的过程中，应充分发挥制度优势，发挥现存的驻村工作队、第一书记和村委会等基层组织的作用，向贫困农户提供参与市场竞争所需的服务能力，让农户提升自己，从而保障贫困人群的正常利益，降低金融机构成本和风险。要实现金融扶贫的长远性，仅仅依靠政府政策性的扶持是不夠的，应在银行内部形成参与扶贫的激励机制，同时建立完善的扶贫项目成本收益监测机制。鼓励银行在一定额度之下采用更加灵活的利率政策，打破对于扶贫贷款的低息认识，同时可减少寻租现象。

（四）鼓励社会组织参与金融扶贫

应动员社会力量帮扶，鼓励社会组织扶贫重心下移，充分发挥社会组织的群众性基础。首先，为社会团体、基金会等各类从事扶贫开发的机构构建平台，让社会组织可以通过公开竞选方式，参与政府面向社会或者与国际组织合作的扶贫开发项目，参与资源配置使用、效率论证等工作。其次，探索公益众筹模式。例如众筹认购贫困户的农副产品或者其他产品等；或帮助因大病返贫贫困人口的轻松筹、水滴筹等。由于这种模式处于发展初期，存在监管责任不明确、非法筹资的质疑，需要进一步完善监管机制。

政府还应该积极探索国际民间组织与国内民间组织的合作，鼓励国内外民间组织参与我国的扶贫项目、国内民间组织与国内志愿者参与外资扶贫项目建设等。国际民间组织在参与我国扶贫时可以引入已积累的国际经验，有助于构建具有中国本土扶贫经验、带有国际发展视野的民间扶贫力量。

（五）创新结合“互联网+”助力金融扶贫

在 “互联网+”背景下，运用云计算和大数据处理扶贫过程中出现的难题，有利于精准识别扶贫对象，充分利用互联网因地制宜地进行扶贫模式创新。宜农贷、P2P、PPP等各种创新性产品的涌现，电子商务平台与贫困地区合作等都是充分整合社会资源来推动政府、市场等形成扶贫合力的体现。但贫困地区基础设施建设不够完善、大数据系统开发难度大等都需要不断完善和改进。金融扶贫依托互联网信息化手段可以实现效率最大化、途径多样化，应该给予足够的关注。

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