简析城乡建设用地“增减挂钩”的政策

邹建强

摘 要 随着我国全面建设小康社会目标的逐步实现，我国的城乡发展取得了突出的成就。但是在城市化进程的过程中，占用了大量的耕地。针对问题的出现，国家也采取了相关的政策，其中城乡建设用地“增减挂钩”的政策就起到了很大的作用。本文旨在分析城乡建设用地“增减挂钩”的政策，逐步完善增减挂钩政策的实施。

关键词 城乡 建设用地 “增减挂钩”

一、城乡建设用地“增减挂钩”政策的内涵及其作用

城乡建设用地“增减挂钩”的政策是国家为解决城乡建设用地问题而颁布实施的城乡政策之一。城乡建设用地“增减挂钩”的政策是国家依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，从而达到城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地“增减挂钩”政策有利于通过增减平衡，控制一个区域的建设用地总体规模，节约集约利用土地，提高土地利用效率，最终保护农村地区的耕地。[1]

二、“增减挂钩”政策实施中出现的问题

（一）城乡之间的利益冲突

在“增减挂钩”政策实施的过程中，城乡之间的利益冲突问题已经成为阻碍农村发展的关键因素。土地作为生产要素，在资源配置的过程中发挥着越来越重要的作用，城市的发展必然要占用大量的农村土地资源，这项政策的实施推动了城市化进程，但农村的发展处于被动地位，占用耕地之后，要安置居民，农村用地变成了国家用地，在一定程度上侵犯了农村集体土地所有权，导致城乡之间的利益冲突不断加剧。城乡利益冲突问题造成了更多的社会问题，所以解决城乡利益冲突是“增减挂钩”政策实施过程中必须解决的问题。

（二）耕地质量的问题

在“增减挂钩”政策实施的过程中，实施的要求是保证农村的耕地面积不会减少，质量不会降低。但是在实施中，城乡的建设用地在拆迁之后，没能采取很好的措施来保证占用和补给之间的平衡，导致开垦土地过多，耕地逐渐减少。还有政府官员换届之后，忽视了补充耕地，占用建设用地，农民耕地减少，导致耕地质量下降，造成农村的土地利用率不高。所以在“增减挂钩”政策实施过程中，一定要注意耕地质量问题，做好耕地质量的工作安排。[2]

（三）农民生计持续的问题

在“增减挂钩”政策实施的过程中，城乡居民的安置是一个很大的问题，在占用居民的用地之后，如果没能妥善安置，就会出现很多社会问题，导致农民生计无法得到保障，容易引发社会冲突和群体性事件。“增减挂钩”政策的实施，是为了给农民增添更多的福祉，政府一定要妥善安排，不能损失农民的权益。

三、完善城乡建设用地“增减挂钩”政策的措施

（一）完善分配，保障农民权益

要完善城乡建设用地“增减挂钩”政策的措施，要不断完善分配，保障农民权益。在建筑用地的使用过程中，对于节约挂钩的指标，政府要做好妥善的安排，依据农村土地承包责任权中的相关规定，切实保障农民的权益。

（二）妥善安排拆旧区的善后工作

要完善城乡建设用地“增减挂钩”政策的措施，就要妥善安排拆旧区的善后工作。这项政策的实施，最终是惠及农民，要让农民真正从国家的有力政策中获得收益。在拆旧区善后工作中，要妥善安排当地区的农民，要进行必要的安置工作以及给予一定的经济补偿。对于城乡建设用地的规划，也要以公平、公正、公开的原则进行安排，确保农民的耕地权益得到保障。

（三）提高耕地质量

要完善城乡建设用地“增减挂钩”政策措施，就要提高耕地质量。在“增减挂钩”工作进行的过程中，往往无法很好地保证补充耕地的质量。为此，应该建立监督机制，实施严格的管控技术，对于复垦耕地的数量、质量实行“双挂钩”思维政策，确保补充耕地质量，不能因为政府工作人员的调动而出现项目停滞。[3]

（四）统筹城乡发展

在完善城乡建设用地“增减挂钩”政策的措施中，要做好统筹城乡发展的工作，对于农民对生活问题以及未来发展的问题，都要进行统筹长远的安排，设立专项指导，给当地居民更多的就业机会，促进农村经济进一步发展。

基于以上考虑，“建设用地增减挂钩”政策目标的设置应该更多地基于对农民的尊重，对农民利益的保护，以及有利于农村社会的发展与稳定，增加对政府权力的限制，减少对农民权利的损害。只有此，才能更好地促进城镇化的发展进程，真正使农民得到实惠，使农村经济得到更长远的发展。[4]

四、结语

城镇化进程的发展，农村经济的不断提高，都给农村的发展带来了新的发展机遇，“增减挂钩”政策的实施促进了城乡用地的统筹安排，有利于提高农村地区的土地利用效率。尽管在政策实施的过程中还出现了很多问题，但是仍然要看到城乡经济不断发展的美好前景，以及党和国家对城镇化发展的扶持和关怀，共同为实现中华民族的伟大复兴而努力。

（作者单位为孝感市云梦县国土资源局）

参考文献

[1] 黄美均，诸培新.完善重庆地票制度的思考——基于地票性质及功能的视角[J].中国土地科学，2013（06）.

[2] 夏晶晶，周晴川，黄琼，彭陈成，闫刚.地票制度中的农民权益保护——基于重庆忠县、北碚区等地的实证研究[J].法制与社会，2013（17）.

[3] 周铁刚，郭青霞，任玉鹏，刘慧璋，杨鑫芳.基于增减挂钩的山西省河津市农户搬迁意愿影响因素研究[J].山西农业大学學报

（自然科学版），2013（03）.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012（02）.