我国预算管理制度发展与展望

武冠毅

[提要] 当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。预算管理制度作为现代经济体系中最重要的一环，能否健全预算管理制度体系，完善预算管理制度内容成为打赢经济攻坚战的关键。本文通过梳理我国预算管理制度发展历程，审视当前存在的种种问题，结合十九大报告中的相关新理念，提出健全预算编制细则、加强预算监督的广度、打造透明预算、完善地方债监督机制、进一步完善人大预算审查监督机制的建议。

关键词：十九大；预算管理制度；全面规范透明；标准科学；约束有力；绩效管理

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年7月9日

一、十九大前我国预算管理制度的发展

国家预算是指经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。我国预算管理制度改革经历了四个阶段：

一是预算管理制度的恢复。1979～1993年，我国恢复了预算报告编制与批准制度，设立专门的预算审查机构和预算报告审计监督机构，建立了以《国家预算管理条例》为标志的预算管理制度规范了预算编制的内容、形式和预算草案的审批。此阶段中的预算管理强调预算的平衡和对赤字规模的控制力度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。

二是预算管理制度的更新。1994～1999年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，完成了《预算法》的编制以及立法工作，注重预算收入管理。与此同时，初步形成了复式预算体系，并进一步加強了预算平衡与赤字控制和债务管理。此阶段中的预算管理以收入管理为重心，以预算平衡为宗旨。

三是预算管理制度逐步健全。2000～2013年，我国预算管理制度逐步健全。此阶段以部门预算改革为中心，以支出预算管理为重点，以政府收支分类改革为代表统筹预算内外资金，复式预算体系进一步完善，对不同性质的政府资金分类管理，提高管理效率。同时，建立了预决算公开制度和国债余额管理制度，绩效成为预算管理工作的关注重点。

四是预算管理制度长足发展。2014年至今，我国预算管理制度取得长足发展，完成了新《预算法》的编制和立法工作，在原有基础上进一步推进预算全过程公开，发挥公民对政府收支活动的限制和约束功能。同时，还在预算全口径管理、转移支付制度、地方政府债务等多方面提出了明确要求。还强化了违法责任追究机制，对预算过程中各类违法行为和相关人员的法律责任进行直接具体的规定。此阶段预算审查重点从收支平衡、赤字规模转向了支出预算，同时将收入预算由约束性转向预期性，明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

二、我国预算管理制度的不足

2014年8月31日，《预算法》修正案由全国人大常委会通过。并且于2015年1月1日开始正式实施，经过三年的实施与和执行，取得了重大的实践效果。一是建立起现代预算管理制度的基本理念；二是以包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立，预决算公开透明取得一定的成效；三是多项具体制度改革有序推进；四是地方政府债务管理体系及风险预警制度得以建立。但《预算法》实践中也出现了诸多问题和不足。具体情况如下：

一是全口径预算仍未实现。《预算法》界定的纳入预算管理的政府收支并不全面，越位与缺位同时存在。仍有相当一部分公共资金未纳入预算管理。《预算法》没有明确提出要规范和加强国有资产监督管理，不利于维护国有资产的安全和完整，不利于合理配置和有效利用国有资产。在地方层面，国有资本经营预算仍未完全推开。同时，预算外资金尤其是制度之外资金的控制力度不够，私设“小金库”的现象仍存在。

二是预算公开制度仍然有待于进一步完善。现行规定并未从权利角度规定老百姓的预算知情权及其救济途径，未赋予老百姓主动性请求公开的权利、预算过程的适度参与权等。预算公开远未达到能够让老百姓真正能够看得懂，让预算公开真正能够让老百姓了解政府的施政意图、方向和范围，从而达到政府与人民之间的良性互动和国家善治。

三是地方债务管理制度需要进一步加强。现实中县、市一级是地方公共服务的最直接提供者，也是最主要的地方举债者，而《预算法》规定省级政府才是举债主体，这种权责分离机制不利于债务管理。所有省级地方政府举债，不区分常态、非常态，一律列入本级预算调整方案，由地方人大常委会批准，这使得地方人民代表大会也即地方人大代表没有权力和机会对地方举债的合理性、可行性等发表看法、施加控制，地方权力机关对地方政府发债的监督流于形式。地方政府在债务压力之下，地方举债乱象、大量举债行为仍然存在。地方政府通过虚假的PPP模式、发行城投债等形式举借债务，这些债务最终仍将转换为政府债务，地方举债冲动仍未得到坚决遏制。

四是人大预算审查监督未实现实质性突破。人大预算审查监督的基本规则和机制远未建立。人大在预算过程中的边缘性地位和橡皮图章印象仍难以得到根本改变。预算决策、执行与绩效评估过程中未安排的相应公众参与制度，如预算征询制度、预算绩效公众评价制度等，这与加强民主监督、实现民主财政与国家治理的现代化是不吻合的。另外，各级开发区的财政预算监督未明确规定，游离于监督之外。

三、《十九大报告》中预算发展新内容

十八届三中全会对预算改革的目标设定为“全面规范，公开透明”，《十九大报告》在对过去我国财税体制改革取得的进展进行肯定的同时，提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，全面实施绩效管理”，对预算改革提出了更高的要求，特别是约束有力与绩效管理。

一是“全面规范透明”是预算的“铁帽子”。公开透明是现代财政制度的重要准则和基本特征，预决算公开在本质上就是政府行为的透明，关系到政府行为能否有效接受社会监督。应进一步规范预算行为，推行全口径政府预算管理，强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接。强化人大对政府收支的监督和控制，明确预算主体的权力和责任，建立健全全面规范、公开透明的预算管理制度，保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大限度地符合社会公共需要。

二是“标准科学、约束有力”成为预算的“铁笼子”。近年来，省、市、县各级地方政府都存在以银行贷款、信托融资等形式，通过政府承诺用财政资金偿还的违规债务。因此，急需强化预算的约束力，实现预算“硬约束”，进一步规范政府收支行为。要严格执行经过人大批准的预算，不得随意改变。严格恪守《预算法》对地方政府举债融资行为的明确规定。严控地方政府债务增量，严肃财经纪律，严厉查处违法违规行为，终身问责，倒查责任。

三是“全面实施绩效管理”成为预算的“铁尺子”。要全面推进预算绩效管理，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程，更好发挥财政职能作用，使每一笔钱都要花在明处、用出实效。同时，要加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。

《十九大报告》关于我国预算管理制度的总体部署，在认识和理念上也有许多创新之处，突出强调了预算绩效管理，对前一阶段预算管理制度改革的总结、完善、具体化和细化，增加了预算技术、预算监督、预算效率的新内容，标志着我国预算管理制度改革进入更高阶段、更深层次、更广领域。体现了党中央对我国预算管理制度改革的新思考、新战略、新举措。

四、我国未来预算管理制度展望

一是健全预算编制细则。进一步修改补充和完善政府预算体系，涵盖政府全部收支，并拓展到住房公积金等政府代管的社会公众资金。将预算外资金纳入预算管理，从而提高政府财政信息的完整性。进一步明确政府性基金预算、国有资产经营预算、社会保险基金预算的管理机制。加快财政收支信息化系统建设，打破信息“孤島状态”。严格预算调整权限，限制预算调整的随意性，避免执行中频繁调整，全面、科学、合理地编制预算。提前决算审查时间。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。

二是加强预算监督的广度，打造透明预算。在积极促进人大监督的同时，还应扩大预算监督的范围，向公众普及预算管理知识，加强社会公众对预算的监督。从而建立起以人大立法型监督为核心、社会公众监督为辅助的内外预算监督模式。在政府预算的透明度方面进行改革。增强政府预算的透明度，加强人民群众对政府行为的监督。通过公开向公众派送预算草案，增加政府预算的透明度，使人民群众了解政府的活动，提高公众参与水平，便于人民群众监督政府行为，促进政府行为规范化。

三是完善地方债监督机制。加快地方政府债务管理立法，规范地方政府债务管理。建立有效的地方债务监督体制。密切监管地方债务资金的动向，严格建立防范债务风险预案，促使地方政府根据当地的经济发展水平构建合理、科学的地方偿债准备金制度，提高地方债务监督的有效性。构建起地方债务风险预警机制，形成风险预警指标体系。

四是进一步完善人大预算审查监督机制。长期以来，人大监督、社会公众监督往往起不到实质性作用。因此，要巩固强化人大预算监督的地位，加强人大介入预算编制审查的全过程，实现预算审查监督的全程参与、及早参与，确保人大会议召开前完成相关程序，提高监督实效。完善人大预算监督的组织建设和各级人大预算委员会的职责，建立预算审议专家咨询机构。加强日常性监督，并根据监督工作经验加强预算相关法规建设，增强预算监督权威。利用好各级人大及其常委会的审查监督职能，增加人大对预算修改权，建立预算分项批准机制，增加人大对预算公开和预算调整的限制权限，实现人大监督的有力约束。