我国金融监管框架改革探讨

姚瑶 张明月 闫琪

[提要] 在经济新常态背景下，金融业越来越呈现出混业经营的趋势，传统的分业监管框架已经不能适应如今金融业快速发展的需求。本文首先阐述我国金融监管体制改革的历史及现状，分析分业监管的弊端；其次对世界主要国家金融改革的经验进行总结；最后对我国改革后的金融监管框架进行分析，并对未来金融监管发展提出建议。

关键词：监管框架；金融监管；监管体制

本文为2017年安徽财经大学省级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201710378568）

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年7月9日

引言

十三届全国人大一次会议对金融监管框架做出了重大调整，将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会，“一行三会”转变成为“一行两会”，建立国务院金融稳定发展委员会，一系列的改革使新的监管框架将更加有利于发挥其监管职能，强化对金融业的监管。本文主要从经济新常态的背景下，对我国的金融监管体制改革进行一系列的分析。

一、我国金融监管体制改革的历史和现状

我国金融监管体制改革主要经历了以下几个时间段：1949～1978年，由于当时中国经济发展落后，金融体系不完整，只有中国人民银行这一家金融机构，负责办理当时所有的金融业务；1987～1993年，中国逐渐恢复和建立了四大国有商业银行和保险公司，中国人民银行负责制定货币政策，全国所有的金融业务都受到中国人民银行的监督，金融机构逐渐呈现出多元化的发展趋势；1982年以后，中国人民银行专门行使中央银行的职能，这标志着我国金融监管体制的基本确立，但中国尚处在特殊的历史发展阶段，中国人民银行对金融机构监管方式单一，并且监管力度不强；1993～2017年，分業监管的趋势逐渐显现，金融体系发生了重大变化，随着中国保监会、中国银监会和中国证监会的相继成立，“一行三会”的分业监管框架正式形成；2017年11月至今，协调监管及功能监管的特点日益突出，2017年11月，成立国务院金融稳定发展委员会；2018年3月，建立中国银行保险监督管理委员会，如此一来，我国的金融监管框架逐步转为统一，“一委一行两会一局”成为新的金融监管框架。

二、我国金融监管体制改革的原因

随着金融科技的日益发展和金融创新的不断出现，“一行三会”的金融监管框架已不能适应当今金融业的发展需求，其弊端日渐显现。

第一，监管体制落后于金融创新步伐。在经济新常态的背景下，金融业未来发展的方向将是综合经营，在此过程中出现了大量的金融创新产品，而金融创新产品因自身具有不确定性的特点，在分业监管模式下，监管机构往往不能判定是否属于自己的监管范围，因此不能对金融创新产品进行及时的监管及出台相关的政策法规等，具有严重的滞后性，易出现监管空白。比如，近年来互联网金融发展迅速，但由于其发展的不稳定性，造成监管力度不足、监管不及时等问题，这势必会影响经济的稳定发展。

第二，监管部门缺乏协调机制，增加监管成本。“一行三会”各自行使自己的监管职责，但随着金融创新的发展，金融业务越来越需要各机构之间相互配合协调完成，使银行、保险公司、证券公司等金融机构间的联系变得更加密切，从而淡化了分业经营的概念。在这种情况下，如果监管机构只是在某一个方面进行监管，没有在监管方式及监管内容上进行有效沟通，容易造成对同一业务的重复监管或者缺乏对某一业务的监管，不但会增加监管成本，降低监管效率，而且导致监管套利的存在。如影子银行的发展，由于其监管力度不足、杠杆率高等特点，易发生监管套利行为，更严重的是，一旦发生风险将会波及整个金融业，造成巨大损失。

第三，分业监管下的法律体系不完善。我国虽然已经颁布了很多与金融业相关的法律法规，如《证券法》、《保险法》等，但是这些法律法规的细则相对陈旧，更是存在着重复立法的现象，他们已经不能完全适用于金融创新背景下的金融业务，对新兴的创新业务也没能及时出台相关法律。如，针对互联网金融的监管，其相关法律法规的出台远远晚于其发展的时间，虽然目前已经出台了很多互联网金融监管方面的法律法规，但随着其发展的不断变化，仍需要对其内容进行修订。

三、世界主要国家金融监管改革实践

（一）美国。2008年以前，美国实行“多边监管”模式，表现为联邦政府与州政府的双重监管，再加上各个专门机构的分业监管。由于次贷危机削弱了美国在世界金融体系中的影响力，美国政府和金融监管部门开始对金融监管体制进行改革，并颁布了许多改革方案，其中最重要的是《多德-弗兰克华尔街改革和消费保护法案》，该法案授予了美联储诸多监管职能，强调对系统重要性金融机构监管的重要性；设立金融稳定委员会，负责制定统一的监管标准，着重解决金融机构之间的发展与协调问题，维护金融机构发展的稳定性；设立联邦保险办公室，加强对保险公司的监管。经过一系列的改革，美国最终形成了机构监管与市场监管相结合的监管模式，维护了美国金融业的平稳发展。

（二）英国。2008年以前，英国主要实行综合监管模式，金融业发展比较稳定，但次贷危机的爆发证明了综合监管模式存在着诸多弊端，给金融业的发展带来极大打击，英国政府及相关金融部门总结此次危机中的经验和教训，最终形成了从“统一监管”到“双峰监管”的转变。改革措施主要有以下几个方面：一是英格兰银行扮演着中央银行的角色，负责维护金融业的稳定发展；二是建立了金融政策委员会，防范和化解系统性金融风险；三是设立了审慎监管局和金融行为 监管局，加强对金融机构的审慎监管。

（三）日本。日本金融业在吸取了20世纪90年代的“失去的二十年”的经验教训之后，对金融监管体制进行了改革，从而避免了次贷危机带来的消极影响。目前，在日本的金融监管框架中，金融监管的主导部门为金融厅，负责对商业银行、保险公司、证券公司等金融机构的监管；日本银行一方面执行货币政策职能；另一方面对商业银行等金融机构的结算业务加强审查。因此，日本的金融业是由职能分工明确的金融厅和央行进行双重监管，避免了在金融监管中可能出现的漏洞。

近年来，中国金融市场发展迅速，不断增加的金融市场的深度、广度及对外开放程度都要求中国要对金融监管体系进行改革。为了避免金融监管与金融发展不匹配的灾难的再次发生，中国应该遵循国际金融发展的路径，借鉴国外由分业监管走向统一监管的金融监管框架的改革经验，加强对自身监管体制的改革，从而推动中国金融业的持续稳定发展。

四、改革后金融监管部门的职责及特点

2017年，国务院金融稳定发展委员会的成立标志着我国的金融监管框架从分业转向统一。第十三届全国人大一次会议对金融监管体制改革做出了重大部署，改革后的金融监管框架为“一委一行两会一局”，分别为国务院金融稳定发展委员会（一委）、中国人民银行（一行）、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会（两会）和各地金融监管局（一局），他们分别承担的职责见表1。（表1）

从各部门的监管职责中可以看出，新的监管框架大大提高了对金融机构的监管力度，不但有利于对金融监管的统筹协调，填补了监管空白等现象，还避免了分业监管框架下的监管重叠、效率低下等问题。首先，金融稳定发展委员会的设立加强了对监管部门和相关金融机构之间的协调，顺应了综合经营的发展需求，化解了因金融综合经营和分业监管之间的矛盾；其次，“两会”的监管职责更加明晰，监管对象更加明确，从而提高了监管效率，避免了在“三会”监管框架下存在的监管重叠和监管空白等现象，有利于维护金融体系的稳定发展；最后，中国人民银行的宏观审慎管理职能的强化将进一步彰显其央行的地位与作用，使监管逐渐向功能监管靠近，从而在货币政策的制定与执行、宏观审慎方面发挥越来越重要的作用。

五、结论

我国的金融监管将继续朝着国务院金融稳定发展委员会，各金融监管机构和地方监管部门这一框架发展，同时应进一步完善宏观审慎监管和微观审慎监管的结合，以不断适应金融业综合经营的发展需求。未来，我国金融监管体制改革将朝着以下三个方面进行：一是加强信息共享和信息披露。信息共享可以有效地防范金融风险的发生，有利于维护金融市场的稳定。因此，未来应加强建立更加完善、科学合理的信息共享机制，建立健全各金融机构的信息披露制度，增强信息的市场透明度，为金融市场的平稳运行创造有利条件；二是完善相关法律法规。健全的法律制度对金融机构的运行具有极强的约束力，不但能提升金融监管机构的威信力，还可以提高在监管过程中的执行力度。因此，建立健全金融法制体系是十分必要的，今后应不断对法律法规进行修订与完善，同时应及时制定出与金融创新产品的特点相匹配的法律法规，做到对不断创新发展的金融创新产品的及時监管和灵活变通；三是加强对系统性风险的防范与监管。系统性风险具有传染性强、传播速度快和顺周期性等特点，因此必须高度重视对系统性风险的评估与监管。中国人民银行应该首先加强自身的监管职能，同时也应该统筹协调好各监督管理部门，建立健全事前、事中和事后的监管体制，使得金融监管体系朝着更加多元化、立体化和全面化的方向发展。

主要参考文献：

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