农村土地“三权分置”法律问题研究

盘俊余 龙 智

（416200 湖南省凤凰县人民检察院 湖南 凤凰）

一、农村土地“三权分置”产生的背景

在中国工业化和城镇化的进程中，农村土地制度安排成为农业经济与农村发展和农民增收的关键。我国《物权法》在制定时，学者们就土地承包经营权是否可以自由流转和抵押就产生过激烈的争论，但最终还是因土地的特殊保障功能而限制其行使。因此，在适应国家经济发展的新形势进程中，传统农地产权二元结构遇到了困境，“两权分离”遇到了本身存在的不足和缺陷。党的十八届三中全会提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，关键是让众多的远离城郊的农地资源发挥经济价值，促进农业现代化发展。城郊农村地区接近市场，经济较为发达，人民生活相对有保障，不用过多考虑农地的社会保障功能；而在经济发展稍微缓慢的农村地区，就应该考虑到其特殊的因素。

在实践过程中保持了承包权保留不变，在一定的基础上经营权就分离出来了，并且形成了流转的局面，“三权分置”的新型模式开始出现。法治理念对农地改革的影响，即有序放活土地经营权。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》（下文简称《方案》），就是从法律层面上提出了改革的方向。在《方案》中提到：深化农村土地制度改革的基本方向是“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。”

二、“三权分置”的基本方向

“三权分置”在依法治国的时代背景下，同时在立法上也得到了法律保障，成为农村土地改革的一个深刻的举措。《方案》里面指明了“三权分置”的基本方向，即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。并详细地揭示了其内涵，这也是相关领域法制革新的基本要求。

（一）落实集体所有权

从概念的层面，“集体所有权”是首先表现在它不是一个统一的范围，而是仅仅属于某个地区的农村农民集体所有。因此，它不是简单的个人财产或共有关系的总和，而是个体对自己的土地依法享有的对土地权利安排的一种体现。正如马克思所说“每一个单个的人，只有作为这个共同体的一个肢体，作为这个共同体的成员，才能把自己看成所有者。”

集体土地所有权的主体是单一，是本集体所有成员的一个集合体，但是所有权能又在成员之间展现着一种纵向分割。集体成员是通过自益权来实现自己的收益，而行使集体所有权则是通过公益权来实现的。农民的成员权与集体经济组织的团体制度密切相关，在两者的关系中，需要保障和尊重个体成员的权利，主要体现在自益权，然后通过法定程序享有经营权，让个体成员的个体权利在集体权益的保障中的到进一步落实。

（二）稳定农户承包权

上个世纪70年代，根据当时的国情，我国实施了家庭承包经营的方式，随着社会经济的发展，土地承包权出现了一定范围中的流转。在流转过程中，当事人的权利的保障越来越突显出来。要维护合法的权利，就需要权利的稳定。

在实践过程中，这是不乏行政性的调整的，事实上，行政性调整能够在一定程度上一些压力，如农村人口基数大、增长快等。但是，在农地流转市场的建立中又同时需要一个稳定的权利双方。而在农地流转市场运行中，行政性调整又在一定程度上影响了其自身的发展，在此就会出现了矛盾点。因此，首先适当突破土地承包权的身份限制，给农民更多的信心使之充分利用土地承包权，将农地的实质权能进行市场化流转，那么自土地承包权分离出的土地经营权就成了建立农地流转市场必然的选择。突破和创新点在于保障农民有机会公平分享土地增值收益,以及赋予农民更多更实际的财产权益。要让承包权流转或经营权设置的期限具有稳定性，就需要不是长期处于变化之中，从而保证了农地的实际利用者的权利更加稳定。

（三）放活土地经营权

放活，一方面经营权要具有平等性，另一方面需要保持独立性。在取得土地经营权的过程中，每一个民事主体都是平等的，没有身份上的限制。同时，“优先经营权”也非常重要，即土地经营权在规定的期限后当再次设立时，应该同时保障原土地经营权在同等条件下的权利。

但是，同时，土地发包权人的利益也是在保护的范围之内，以此防止土地经营权人对农地造成不当损害。原因有二：一是土地经营权无权型流转的交叉性。这种交叉性主要是指双向性，物权型的流转是具有集约和分散双向功能。这就要求在资源优化配置的过程中达到其功能。二是强化当事人的保障权利。尤其是在土地经营权设立、流转的登记规则要得到进一步明确。

“三权分置”是农村基本经营制度发展过程中的自我完善，这是符合社会发展规律的举措，展现农村基本经营制度的活力，在有利于明晰土地产权关系的基础上，激发了集体、承包农户、经营主体的积极主动性，提高农村土地的有效利用率，对构建新型农业经营体系有重要的意义。