作业基础预算在高校的应用探讨

（德州学院财务处山东德州253000）

2000年，我国高校开始采用零基预算法编制部门预算。至今，高校部门预算编制已有17年的发展历程，这期间财政部门出台了一系列的改革措施，不断加强预算管理。2015年实行的新《预算法》集中反映了多年来财政改革发展成果，从预算的完整性、透明度、规范性、绩效管理等多个方面直接或间接地对预算编制质量提出了严格要求。此外，随着前期快速扩招阶段结束，我国高校现状同我国经济状态类似，处于增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期”叠加阶段。当前，高校要实现内涵式发展必须解决资金浪费与短缺的矛盾。这从客观上要求高校提高预算编制质量，从源头解决资金浪费与短缺的矛盾。而国外高校从上世纪90年代就成功引入作业预算来加强预算管理。因此，本文基于对作业基础预算理念的思考，对作业基础预算在我国高校应用进行探讨。

一、作业基础预算简述

作业基础预算的基本原理是：目标实现消耗作业而作业消耗资源。其中作业是指组织实现某种目标采取的消耗资源的活动。作业基础预算是在明确作业和成本动因的基础上，对未来期间每项作业的成本动因量和资源需求价值量进行测算的方法。其中，成本动因即成本驱动因素，是度量作业消耗资源的指标；成本动因率是单位成本动因作业消耗资源的价值量。这种预算方法的创新之处在于通过运用作业管理理念将预算编制从目标层深入到操作层。

作业基础预算编制主要有以下几个步骤：（1）根据内设机构的职责分工将组织战略目标细化为若干操作层面目标。（2）确定实现每项具体操作目标所需要实施的作业。（3）分析每项作业需要耗费的资源种类及度量耗费每种资源的成本动因。（4）结合操作目标预测每项成本动因的数量。（5）结合历史数据分析计算或根据现有定额标准直接确定单位成本动因作业消耗的资源价值量即成本动因率。（6）根据预测的成本动因数量和成本动因率测算出每项作业耗费的每种资源的价值量。（7）将所有作业耗费的资源价值量相加就是实现战略目标需要耗费的资源价值总量，即单位完整的支出预算。（8）将所有作业耗用的同类资源的价值量相加就是实现目标需要耗用的该种资源的价值量，它体现单位预算的支出结构。

二、作业基础预算在高校应用的可能性及范畴

（一）作业基础预算在高校应用的可能性

随着绩效预算改革的不断推进，目前我国高校基本建立了“部门职责-工作活动-预算项目”三个层级的预算管理体系。这种预算管理体系下，高校能够以发展战略目标为出发点，将所有部门根据工作活动设置的预算项目发生的费用支出以作业形式进行管理，根据成本动因配置资源，逐步实现各层级绩效目标，最终实现发展战略总目标。所以，高校这种预算管理体系为作业基础预算在高校应用提供了体制保障。此外，近年来高校信息化建设取得显著成效，这为作业基础预算在高校应用提供了技术支持。另外，高校具有很大的人才优势，这为作业基础预算在高校应用提供了有力的人力资源条件。

（二）作业基础预算在高校的应用范畴

高校预算由收入预算与支出预算两部分构成。作业基础预算法主要用来编制支出预算，因此笔者分析作业基础预算法在高校支出预算编制中的应用范畴。目前，我国高等学校上报的部门支出预算 （包括基本支出预算和项目支出预算）均是按照政府支出经济分类科目编制，主要涉及工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出、其他资本性支出等一级经济分类科目。一级经济分类科目下设置二级明细经济分类科目，如商品和服务支出下设办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、差旅费、因公出国（境）费用、维修（护）费、租赁费、工会经费、福利费等经济科目。基于部门预算编制口径，高校资源类型也可按照支出经济分类科目划分，其中工资福利、对个人和家庭的补助以及商品和服务支出中的水费、电费、取暖费等维持高校正常运转的经费是由相关部门按现有规定和标准管理，不宜使用作业基础预算法。但是，对于这些资源增量部分，高校可以借鉴作业基础预算的基本原理，找出相应的成本动因，结合规定标准确定成本动因率进行测算。除此之外，其他经费资源均可使用作业基础预算法进行分配。

从财务管理的角度，新《高等学校会计制度》将高校支出结构划分为教育事业支出、科研事业支出、行政管理支出、后勤保障支出、离退休支出和其他支出（包括上缴上级支出、对附属单位补助支出、经营支出和其他支出）。其中，科研事业支出涉及的项目在申报时相关负责人就明确了经费支出方向和时间计划，因此科研项目支出预算不宜使用作业基础预算。由于其他支出的复杂性，其他支出涉及的项目支出预算编制应结合实际情况决定是否采用作业基础预算法。除此之外，其他支出涉及的项目预算均可以采用作业基础预算法编制，但实践中应考虑成本效益问题，坚持重要性原则。

三、作业基础预算在高校的应用案例

（一）预算编制对象选择

高校支出预算执行中非定额经费项目的执行结果与预算偏离度较大，这说明该类项目的预算编制准确性相对较低。就业工作经费项目属于典型非定额经费项目。因此，本文选择×大学的就业工作项目作为预算编制对象。

（二）×大学战略目标及就业部门职责

×大学为省属普通本科院校，其在综合考虑自身优势劣势和所处环境带来的机遇挑战的基础上制定了建设地方性、重特色、应用型、高水平大学的发展战略目标。学校所有职能部门及教学院部紧紧围绕这一战略目标，根据职责分工制定本部门或单位的具体操作目标及工作任务。就业部门主要有以下工作职责：（1）根据各级政府主管部门的文件精神及工作部署，结合学校实际制订本校毕业生就业工作实施方案，并对各二级教学单位就业工作人员进行培训，指导、检查各单位毕业生就业工作，包括统计分析毕业生生源、举办就业讲座等。（2）积极开展就业宣传工作，通过宣传手册以及电视电台等媒介宣传学校毕业生信息，联系更多用人单位，并及时将用人单位信息向毕业生发布，组织毕业生就业“双选”活动。（3）加强学校就业信息服务网络维护，为毕业生进行网上报名、签约等活动提供有力保障。（4）开展毕业生就业情况统计工作，并组织就业工作考评活动。（5）组织毕业生就业状况后续调查，为学校专业设置和课程改革反馈信息。

表1 就业工作作业基础预算表

（三）就业工作预算编制

根据就业部门的工作职责，其具体目标就是促进毕业生充分就业，相应的作业活动包括开展就业宣传、组织双选会和就业指导。三项作业需要消耗的资源种类包括资料印刷费、广告费、劳务费、租赁费。三项作业耗费上述资源的成本动因分别为印刷资料份数、投放广告条数、雇佣劳务工时、租赁会场天数。就业部门根据就业工作计划，预测各项成本动因量分别为300 份、15 条、200 工时、2 天、6 000份。参考历史数据并通过初步市场询价，就业部门确定各项成本动因率分别为 13 元/份、5 000 元/条、15 元/工时、3元/份。最后，根据预测的成本动因量和成本动因率测算出三项作业的资源需求价值量，从而编制就业工作预算（如表1所示）。

四、结束语

综上所述，国家财政体制改革和高校自身发展模式转变均要求高校提高预算编制质量，从源头解决资金浪费与短缺的矛盾。作业基础预算是高校提高预算编制质量的重要方法。而且，我国高校具有与作业基础预算应用相匹配的组织结构、信息技术和人力资源支持。因此，高校可以结合自身实际，根据支出性质和资源类型，考虑成本效益问题，本着重要性原则，运用作业基础预算法编制非定额经费预算，从而提高预算编制质量。值得强调的是，高校战略目标是否合理决定着作业基础预算在高校应用的成败，因为作业基础预算是对战略蓝图的货币价值体现。此外，使用作业基础预算法进行预算编制需要全员参与，因为只有具体业务人员才最了解具体的作业情况。最后，作业基础预算在高校应用不可一蹴而就，可以采取先简单后复杂、先试点再推广的方式逐步推进。