PPP模式下棚户区改造项目探索

仇国芳

摘要：大力推进棚户区改造是我国现阶段一项重要的公益性工程和民生工程，但是在实际改造过程中也同样面临着资金短缺的严峻现实问题。PPPfPublic-Private-Partnership）模式是近年来广泛应用于基础设施建设融资领域的一种新型融资模式，本文分析了PPP模式在棚户区改造项目中的必要性和可行性，并针对性地提出PPP模式下棚户区改造项目的政策建议[1]。

关键词：PPP模式；棚户区改造；可行性；政策建议

棚户区改造作为政府的一项重大民生工程，在人民群众中得到一致好评和欢迎。但是随着我国棚户区改造项目的不断推进，越来越多的改造项目面临的巨大资金缺口问题影响了这一重大民生工程的顺利进行。近年来兴起的PPP模式作为一种新型融资模式在我国基础设施领域建设项目的应用过程中解决了越来越多的融资难的窘境，因而将PPP模式引入棚户区改造项目以解决资金不足问题具有十分重要的意义。

一、棚户区改造项目应用PPP模式的必要性

（一）有利于拓宽融资渠道

由于棚户区改造项目中有很多棚户区位于传统意义上商业价值不高的区域，对于民间社会资金的吸引力小，只能由政府主导。同时随着新预算法的实施，政府融资去平台化，这使得政府应用于棚改项目传统的融资模式难以为继，必须通过体制和机制创新，积极探索新的融资渠道，以弥补棚户区改造项目中存在的巨大资金缺口[2]。而PPP模式的引入，有助于民间资本注入民生工程，解决棚改项目中资金不足的问题，为社会福利事业注入新鲜血液。其次在棚改项目的管理和运行中，民营企业与政府的结合也可以充分发挥各自的优势。

（二）有利于降低和分散风险

在棚户区改造项目中引入PPP模式，即在项目的初始阶段就开始引入民间资本参与到项目的建造中。这意味着政府不需要通过发行公债来弥补棚改项目资金的不足，也意味着政府不会面临违约或者赤字的风险，也保证了政府在其他项目上的运行不受干扰，将政府在棚改项目上的违约风险降为零。此外，通过招标确定的民营企业，自身在企业管理、项目建设中必然有其优势，因此民营企业加入棚改项目中，其专业性必然能够大大降低棚改项目建设中的种种风险。这种双方共同监督的合作模式，使得棚改项目将以更高的效率运行，两部门依靠自身优势，降低或分散了棚改项目中的风险[]3。

二、棚户区改造项目应用PPP模式的可行性

（一）优良的运作基础

PPP模式作为一种公私合作、实现“双赢”或“多赢”的运营机制，在二十世纪八十年代就在世界范围内得到快速发展，并积累了许多经验。而在我国河南省焦作市的棚户区改造项目中也取得了良好的效果。由于PPP模式的引入，焦作市政府在棚户区改造项目中仅投入两亿多便撬动了二十多亿民间资金的投入，使得当地的棚改项目取得巨大成功，不仅缓解了地方财政的压力，而且还使参与的民间资本获得相应的投资回报，真正实现了“双赢”。

（二）稳定的投资回报

棚改项目能否能吸引社会资本参与进来的关键因素是项目本身的盈利能力是否使得民营投资者能够获得的利益回报。只有棚改项目的收益大于社会资本的投资成本时，PPP模式才能在棚改项目上真正得以落实。在PPP模式中，社会资本可以获得政府直接划拨的土地、较高的贷款授信额度、一系列税收减免等优惠措施。所以，综合起来看，社会资本参与棚改建设能够获得稳定、可观的投资回报，这使得棚改项目建设过程中运用PPP模式具备一定的可行性。

三、棚户区改造项目应用PPP模式的政策建议

（一）加强和完善监管

社会资本参与棚户区改造项目的根本目的就是获得回报，但棚户区改造作为一项基础设施项目，具有公益性，所以应该建立健全监督机制，控制资金成本、严抓项目质量，保证棚户区改造能夠造福于百姓。一是建立综合评价指标体系，设计出合理科学、可操作的绩效评价指标体系，通过绩效评价来定量考核项目真实情况。二是发挥监督审查部门的监督职能。三是引入社会中介机构完善监督机制，利用独立、专业的第三方来加强对PPP模式全过程的监督[4]。

（二）创建合理的风险共担和利益分配机制

在项目运行过程中不可避免地会存在未知的风险，政府和企业作为合作的双方，自然要明确双方的风险分担机制，否则由于产权不明晰会导致效率低下的问题。对于政府而言其主要承担的风险有法律风险、政策风险等。而对于企业而言，在项目建造过程中一些不可抗力的灾难而造成的损失，此外企业应当为房屋的质量提供保障。对利益的分配，特别是对参与的开发商的利润分配非常困难，为此可以确立可调节的调价机制，根据项目实际运营情况提出调价申请，通过审核、谈判等程序对价格进行合理调整，从而保证企业有利可图，又能控制资金成本、顺利完成项目任务。棚户区改造PPP模式涉及多个环节和多个参与主体，政府和企业应该各自承担相应的责任，因此政府和企业要通过不断的沟通最终达成一个双方均可以接受的风险共担和利益分配机制。

四、结语

通过棚户区改造可以增加社会投资，推动经济不断增长；又可以让棚户区百姓在商品房价格高、保障性住房供应不足的情况下，改善住房和生活条件。而在棚户区改造项目中引入PPP模式，降低了政府的财政负担，同时也是对企业的投资行为进行保障。虽然在目前的实际应用中还存在着许多的问题，但是相信PPP模式会在棚户区改造项目建设中不断完善，采用PPP模式的棚户区改造项目建设会在未来得到更好的发挥作用。

参考文献：

[1]刘莉，王萌，于萌.棚户区改造中PPP项目模式探析[J].山东工业技术，2015（24）：220.

[2]朱海波，郭志明，庞佳丽，江训文.PPP模式下棚户区改造项目的研究[J].价值工程，2016，35（32）：22-24.

[3]张海珍，张如玉.PPP模式下棚户区改造项目融资研究[J].哈尔滨师范大学自然科学学报，2017，33（1）：60-63.

[4]郑生钦，马光德，司红运.棚户区改造项目PPP模式应用研究[J].建筑经济，2017，38（3）：47—49.