中国城市社区服务管理研究：从混乱到秩序

叶丹丹

摘 要：城市社区是我国城市最重要的社会组织形式，在和谐社会的评定至关重要。在经济与社会转型发展的攻坚期与深水期，城市社会管理的复杂性不断加大，结合我国社区管理体制，借鉴国外社区管理服务的成功经验，实现我国城市社区制度建设的新突破，是人民群众的迫切需求，也是社区治理工作的重点和难点。参考影响社会管理体制的诸多因素，研究城市社会服务管理模式的发展变化，将会为我国城市化社区改革中心倾斜提供有力依据。

关键词：城市社区；管理模式；综合治理；借鉴完善

1 城市社区管理服务概述

城市社区管理是社会学与管理学关注研究的重点领域，并且在社会生活中发挥的作用至关重要。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”都离不开社区服务管理这个关键一环。社区服务在我国却是个舶来品，在我国古代词语中并没有明确概念，就一般意义而言，它是一种基于情感和意志的社会共同体。在主体层面，城市社区管理服务具有多元化，街道办事处、各级政府派出机构以及物业公司等社会公共主体不可或缺，相对于农村的村落管理与村民委员会自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治组织制度而言，城市社区则是以一定地域为基础，以居民的心理认同感为纽带，为了满足不同层次需求的集合体。德国著名社会学家斐迪南滕尼斯因最早从社会学角度论证社区管理而在学界首屈一指，能否提升社区服务管理水平是我们衡量居民幸福指数上升与否的关键指标。

与英美国家的“去城市化”趋势截然相反，从二十世纪七十年代以来轰轰烈烈的城市化运动在我国席卷开来。城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。城市作为物质文明和精神文明建设的主要载体，是经济发展和社会进步的巨大推动力。而与之相伴随，社区管理服务至关重要。“城市病”等问题层出不穷。低端人口问题，下岗职工再就业问题，外来人口清退问题，弱势群体社会保障问题等无时无刻不拉动着我们敏感的神经。城市社区服务冲突以及公共管理质量问题一度引起学界的密切关注。“旧楼改造工程”“企业社区转型”“城中村”社区，“村改居”社区的发展与“利益多元论”“权利觉醒论”“管理滞后论”“社会转型论”等对应学说激烈博弈，衡量社区管理服务的标准不一，给创新城市社区管理服务增加了难度。拓展居民自治空间，建立街道级社区，压缩政府层级，精简政府机构，优化人员组成，整合社会资源，是现代化社区改革的新方向，社会利益格局多样化，市场经济飞速发展的今天，而对社区管理机构功能定性不一，缺乏对混居模式的有效治理，是社区服务治理的顽疾所在。在笔者看来，第一，城市社区中居民的参与意识淡薄，参与社区管理的主动性较弱，“事不关己高高挂起”的传统意识阻挠居民对社区管理献言献计，“社区是我家，美丽靠大家”的呼吁往往得不到居民的响应，集体认同感、社区认同感尚未形成。第二，社区组织往往有名无实，居民委员会作为城市自治组织缺乏政府强制力的有效保障，其在调解居民纠纷等方面最终得不到有效实施，在城市社区管理服务中发挥的作用往往微乎其微。第三，政府对城市社区服务管理模式僵化，缺乏大刀阔斧的改革创新和紧跟时代潮流的行政化新思维与新模式，导致在城市社区管理服务中无法面面俱到地涉及环境保护、医疗卫生、社会保障、就业执业、邻里纠纷、教育深造等多方面问题。提高城市社区管理服务水平是我国实现“两个一百年”目标，实现中华民族伟大复兴的必经之路。

城市社区服务建设是居民生活质量的指向标。社区绿地面积的优化度，公共娱乐设施的健全度，社会治安的稳定度等综合影响居民生活水平。而城市居民自治组织对社会公共事务的管理，有利于发挥居民的积极性与主动性，有利于居民民主意识的增强，在社会主义民主建设中发挥主人翁的作用，削减社区管理的不稳定因素，推进城市治理的稳定性与安全性。以社区管理的精神文明建设有助于社会主义核心价值观的贯彻实施，“最美家庭”“最美个人”等的评选潜移默化的形成睦邻友好、乐于助人的良好风尚。总而言之，城市社区服务管理的研究具有现实可研讨性和可实施性。

2 国外城市社区管理服务特色

一个城市社区一旦产生，就会产生一定的功能。社区理论的发展各具特色。在国外占主导地位的的社区研究理论目前有两种。其一是社区人文区位理论，强调城市社区的双重地位，是地理單位的同时又是个经济单位，不管是上层建筑别墅区抑或是贫民窟，都呈现出不同的人文动态，其二是社区权力理论。精英控制理论和多元权力理论的支撑让其研究方法更加具有可探讨性。城市社区管理权力掌握在少数精英手中，而大多数居民往往不愿参与社区管理服务中，被动的参与到社会生活中。能否增进心理认同和情感归属，是评判社区服务水平高低的标准之一。多彩多样的社区服务管理工作，形象生动的社区教育活动，使城市社区在维护社会秩序，解决社会问题，缓解社会矛盾，化解社会冲突，保障社会稳定方面的地位不可替代。

非营利组织在美国城市社区管理服务体系中扮演着重要的角色，城市社区规划日益趋向严格、合理、统一。追溯美国城市社区管理的历史轨迹不难发现，从二十世纪三十年代的罗斯福新政，社区公共管理服务得到不断完善发展。“政府管的少就是管得好”的悖论一度让美国经济陷入泥潭，融入“凯恩斯主义”的国家垄断主义学说一改政府“守夜人”的角色，经历了二十年代末三十年代初经济危机的美国，更加意识到社会公共团体在城市社区管理中的作用，非营利组织在此期间应运产生并不断发展壮大，在美国联邦各城市中对就业、医疗卫生、教育、福利救济等方面发挥着重大的促进作用。

“成本—效益”战略理论使实用主义在英国城市社区服务中占有核心地位。除了由非营利组织在城市社区服务中占有重要比重外，宏观调控的发展使英国走向“政策发展社区”的道路，在强化社区管理的同时，吸收社会公共力量迈入社区发展的道路。作为老牌资本主义强国，英国在“日不落”的光环下已实现从“摇篮到坟墓”的社会福利保障，在论证“委托—代理”“供给—需求”“成本—效益”的效应最大化中，重塑城市社区服务制度与创新社区管理体制层面，英国在文化娱乐服务、医疗护理服务等方面的服务水平遥遥领先。

3 我国城市社区服务管理规制

在我国，城市社区服务管理模式不一，它是集政治学、社会学、管理学、管理学、法学、经济学等多学科于一体的多领域问题。上海模式以行政侧重性模式闻名，“两级政府，三级管理，四级网络”的“街区联动”管理体制，领导性系统、执行性系统与支持型系统的发展相辅相成，以城市社区管理委员会和街道办事处为核心的管理体制在上海城市社区管理中实现“条块管辖”的完整化与多元化。企业事业单位与居民的多元参与结构让城市社区管理模式更加具有灵活性和可变性。而与之相对的武汉市汉江区的“汉江模式”中政府扮演的角色中松弛有度，保障社区居民自治权的同时，厘清居民委员会、街道、政府三者之间的关系，建立强有力的惩戒制度与奖评机制，杜绝社区管理摊派不合理的工作，不与上下级行政工作业绩挂钩的公共管理服务具有很大的主观能动性和社会适用性，“责任到人，监督到人”的社会管理服务让其在中国城市社区服务模式中的地位不可替代。

从新中国建立初期的人民公社服务到新时期的城市居民自治，到现在PPP模式，即政府购买公共服务，将社区经营自主权交给社会，我国城市社区管理实现了从混乱到秩序的蜕变，但是与西方发达资本主义国家相比还有很大的差距，在笔者看来，城市社区管理服务水平的改进必须久久为功，吸收国外先进经验，将社区养老管理，例如“夕阳红”工程，帮扶活动，调解纠纷，医疗卫生，就业执业，教育服务真正与实际结合起来，以社区文化为纽带，激发文化创造力，改变传统形式，以经济学理论支撑社区服务水平的提升。

第一，破除因循守旧的传统观念，引进国外的先进管理经验。随着经济全球化的渗透深入，脱离时代步伐的社区管理模式已经与现实脱节。国际交流的日益频繁，境内外人口流动量的不断加大，给城市社区管理服务提出了新的挑战。在城市社区服务中如何处理好不同国家、不同文化国民的不同需求，保障各个社会参与主体的切身利益至关重要。借鉴“成本—效益”模式，满足不同层次主体的文化需求，给我国城市化发展助力。

第二，城市社区管理服务逐渐趋于市场化、自治化。“政府管得少才是管得好”社會主义民主政治的发展趋向居民自治。政府应牢牢把握宏观调控的力度与强度，将政策导向与资金支持紧紧握在自己手中，但是“放管结合”更应该体现在居民自治方面，在关于城市居民自治管理事项，涉及居民权益方面等方面，充分发挥居民参政议政的积极性，将公民权利义务意识融入到日常社区管理服务中，在社区管理中实现资源的优化配置，将市场机制引入城市社区管理文化中，有利于实现社区居民福利最大化。在实现社区公共服务的同时，营造良好的社区文化，构建优良的社区文明，实现社会主义文化的大发展大繁荣。

第三，协调发展、通力合作探寻城市社区服务网络化、法制化的新路子。法治是治国之重器，良法是善治之前提。在大力提倡依法治国的今天，按规则办事，协调社区管理合作，化解社区纠纷必不可少，在社区服务中贯彻法治精神，普及法制教育，宣传法律常识，有利于提升居民基本素养，打造文明社区、文明城市，更有利于精神强国。在网络日益发达的今天，利用互联网实现城市社区服务的系统化、产业化是创新社区管理体制的必经之路，增加互联网服务站点，提供互联网优质便民活动项目，有利于居民日常生活与消费服务水平的不断便捷。

4 结语

城市社区服务概念的提出在我国经历了一个起步晚，发展慢的阶段，二十世纪八十年代以后才得到官方确认，这与我国城市化发展进程息息相关。将社区服务监督考核量化指标融入到现阶段城市发展服务项目中的呼吁，让社会大众对城市社区管理服务有了新的认识。将高校教育与社区服务相结合，开展法律援助中心下社区活动，整合社区创造力，让我国城市社区服务从混乱中不断走向秩序，在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区形成不同的管理模式，在系统整合、联动整合、拓展整合、延伸整合和再生整合的不断博弈中，社区管理服务不断吸收国外的先进经验，实现最大限度的国际交流与创新，在创新社区机构，改革社区管理体制，整顿社区选举制度，调整社区服务体系，引进社区服务站评估，精简社区管理人员，引进先进知识分子，提高社区管理效率方面的发展，关系到公民民主意识的觉醒与社会资源的优化配置，乃至整个社会的民主政治进程，层出不穷的“义工协会”“市民大课堂”“社区网络图书馆”“PPP模式”有利于为我国打造新城市的规划提供可实用性建议，应对我国城市社区管理体制的发展难题，这需要社会公众的协同努力！

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