公共信托理论在我国自然资源配置领域的适用——基于国家所有与全民所有的思考

朱怡婷

（苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215000）

《物权法》规定由国务院代表国家行使自然资源国家所有权，但是事实上却是由地方人民政府对自然资源加以利用，而地方政府对自然资源的利用大多是出于本部门的经济效益或是个人政绩，很少考虑公共利益的需求，其对自然资源的不合理利用使得自然资源遭到严重的破坏并正面临着珍贵资源消失的危险。本文从国家所有和全民所有的关系入手，引入英美的公共信托理论，寻找自然资源真正的所有者，为处于混乱中的自然资源国家所有权代表人和管理人等制度理清思路，便于制度的完善和重构，以期达到对自然资源的有效管理和合理利用的目的。

一、严格区分国家所有与全民所有

《宪法》第九条通过设立政府来代表其行使所有权，但身为人民一员的公民个人是无法因此主张行使所有权的。从实证法意义上来说，国家或者全民也并不是一个明确的法律关系主体。国家所有与全民所有的关系决定了自然资源所有权的归属，影响着自然资源国家所有权的代表人、管理人等一系列制度，可以说是一切讨论的前提。

对于自然资源为何要规定为全民所有，这个问题很容易回答，自然资源是全体人民赖以生存的基础，全体人民享有自然资源的所有权可以看作是理所应当的，自然资源带来的利益不应由私人享有，而且“这些利益蒙受自然如此巨大的恩惠，而不是某个企业的恩惠，以至于这些利益应该提供给全体国民自由使用，不论国民的经济地位如何。”[1]从政府的目的来看，政府的主要目的也是为了公共利益服务，而非将公共物品收归私有。然而即使我国宪法规定了自然资源归全体人民享有，但是处于下位的法律却没有将此实践好，甚至是忽略了此项规定。《物权法》规定由国务院代表国家行使国家所有权，实践中是地方政府实践行使所有权，国家还设立自然资源行政主管部门来对自然资源进行管理，然而谁来代表人民行使所有权却没有任何法律加以规定。我国宪法规定由人民代表大会来代表人民行使权利，但实际上人民代表大会却没有行使自然资源国家所有权并且对自然资源进行管理。产生这种冲突的根本原因在于没有处理好国家所有和全民所有的关系。

对两者的关系，学界有多种观点，有人认为我国是公有制国家，国家所有权是上层建筑，全民所有是经济基础，经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础，以维护全民所有制为价值取向，从国家所有权主体的全民性出发，确认自然资源的权利主体为全体人民[2]。也有人认为国家所有是全民所有的法律体现，认为全民所有更倾向于政治上的色彩，需要转化为国家所有这一法律上的术语来进行表达。这几种观点都有一定的道理但是又经不起严密的逻辑推敲，就国际领域来看，并非只有公有制国家才会规定自然资源国家所有，许多资本主义国家将部分自然资源也收归了国有，可见公有制和私有制的划分并不能解释国家所有和全民所有的关系。我们可以认为国家就是主权范围内的人民，所以可以说国家所有等于人民所有，国家所有是形式意义上的，全民所有是实质意义上的，这实际上就是英美公共信托理论在我国自然资源配置领域的适用。

二、公共信托引入我国自然资源使用领域的可行性分析

（一）信托与公共信托

信托制度最早可以追溯至罗马时期，后来在英国得到发展，而后在美国成型，逐渐形成公共信托制度。根据英国普通法，“国家拥有海洋及其底土和沙滩，享有航行、商业和捕鱼等公共使用上的信托，而国王的财产也置于公共信托之下。”[3]根据英国普通法的规定，国家只是基于信托关系而对海洋、沙滩等资源予以使用和管理。我国的《信托法》也对信托制度作出定义，明确信托关系是在委托人、受托人（受让人）和受益人三者之间的关系。“受让人对通过支配它所产生的利益并无自行享受之权利，而只是负有交付给出让人或者其所指定的其他人的义务。”[4]

后来信托制度在美国得到发展，逐渐形成公共信托制度。美国宾夕法尼亚州《宪法》第一条第27节规定：“人民有权享有清洁的空气、纯净的水，有权保护环境的自然、风景、历史和美学价值。宾夕法尼亚的公共资源是所有人民，包括未来世代的人民的共有财产。作为这些资源的受托人，宾夕法尼亚州应当为了所有人民的利益保护和维护这些资源。”在公共信托制度下，公共资源真正归于全体人民所享有，政府基于人民的委托而对自然资源进行管理，这种名义上的所有权实质上是行政管理权。美国公共信托制度的最经典案件是莫诺湖案件，判决明确了政府的受托人地位，要求政府管理自然资源时以公共信托利益为优先，并且赋予了自然资源真正的拥有者——全体公民监督政府的合法性，当公共信托利益受到政府决策的侵害时，公民可以提起诉讼，借助司法的力量矫正错误。这种机制不但能够在事前预防政府决策的失误，也能够在事后纠正错误，极大地保护了自然资源的利用。

英美法系国家形成信托制度，与其法律所有权和衡平法所有权的双重所有权制度是密不可分的。由于我国没有衡平法传统，也没有作为信托制度的基础——双重所有制的理论基础，故而国内多数学者主张在我国建立大陆法系国家的公物制度来对自然资源进行管理。然而公共信托制度在我国的建立确实是真实可行并且具有公物理论无法达到的效果的。

（二）引入公共信托理论的可行性

首先，公共信托本土化存在着理论优势。按照大陆法系的公物理论，要将国有自然资源分为国有公物和国有私物，以此为基础对自然资源进行分类立法。但是，所有权之公法与私法的绝对二元化并不成立[5]。不论程度大小，自然资源都兼具了私人物品性质和公共物品性质，单纯将公共资源分为公物和私物的方法并不可行。另外，公物是按照其公共使用的目的所决定的，无论是自然形成还是人工制作而成的物品，只要具备了供公共使用的目的，即可视为公物，而且在实践中，国家对人工公物的保护更多。而那些不能够被公共使用的自然资源，如矿产、天然气等，是不能够成为公物的，这就决定了公物理论对自然资源的保护是十分有限的。反之，公共信托理论将一切本质上归属于全体人民所有的自然资源都纳入了公共信托资源中，并且公共信托对自然资源的保护和公物理论所达到的效果是相同的，都是对公共资源使用的关注和对管理者对其使用的限制，所以就两者比较而言，公共信托理论对自然资源的保护更加全面和彻底。

其次，信托制度在大陆法系国家建立的经验可以提供指导。大陆法系国家通常采用物权和债权的二元体系，也缺少衡平法传统，但是德国、日本、苏格兰等国家和地区却建立起了有效的信托运行机制。在苏格兰的信托法中，委托人将财产的所有权转让给受托人，在受托人和受益人之间建立债权关系。德国虽然没有系统的规定信托制度，但依照大陆法系的物权、债权的二元体系信托的特殊规则进行了发展，“受托人对信托财产享有完全的并不受限制的权利，而受益人仅仅是作为合同一方当事人而享有普通债权。”[6]依照这些规定，英美法系中的衡平法所有权可以视为是大陆法系的债权。由此我们可以看出，即使不存在双重所有权和衡平法的制度规定，信托制度在实行物权债权二元体系的大陆法系国家实现本土化是没有太大障碍的。

另外，我国采用的物权、债权二元体系与双重所有权在信托制度的设计上实际上存在着相通性。信托关系的本质是一种信任关系，它建立在委托人、受托人、受益人三方之间，普通法所有权归于受托人，而受益人享受衡平法所有权，如果用我国的物权债权二元体系来进行替换可以发现，“把普通法所有权转变为大陆法中的单一所有权，把衡平法所有权转变为大陆法中的债权，制度设计各不相同，而制度功能基本一致。”[7]为了进行直观的比对，我们采用表格的形式加以列举，在下面的表格中可以看出两者的相通点：

表1：双重所有权与物权债权体系

由此可见，物权债权二元体系与双重所有权制度所能达到的目标基本相同，能够很好地解决双重所有权缺失的遗憾，将信托制度引入我国不存在制度或理论上的不足，那么将以信托为基础的公共信托理论引入我国自然资源使用领域也并非难事。

最后，我国宪法和法律的规定也提供了法律基础。如前文所述，我国并没有双重所有制的理论，也没有衡平法的传统，但是我国《宪法》第九条以及《物权法》的规定基本可以确认自然资源双重所有制的基本构架。自然资源属于国家所有，即全民所有，关于此规定最好的解释就是公共信托理论。人民作为自然资源本质上的所有者，国家作为受托人基于人民的意志来对自然资源进行管理，服务于全体人民，符合宪法制定的初衷。而且即使没有衡平法传统和双重所有制理论，在私法领域我国已经引入了信托制度。《信托法》的颁布和实施代表了源于英美的信托制度在我国落地生根，如今信托制度已经广泛地进入遗产、公益事业等领域。由此可见，将信托制度向前推进，引入自然资源领域并不是遥不可及，甚至可以说是没有任何法律障碍的。

三、公共信托引入我国自然资源使用领域的构想

“公共信托原则一直在实现某种平衡，以便最大程度地维持公共利用与必须的开发和工业化之间的相容性。”[8]这点也是我国在自然资源开发利用中所急需达到的目标之一。但是我国实践中出现的管理权和所有权不分、滥用管理权、缺少监督等现象普遍存在，严重地阻碍了我们合理利用自然资源的脚步。要做到维持公共利用和必须开发之间的平衡，要从以下几个方面来考虑：

（一）明确自然资源的产权归属，国家所有权本质是管理权

民法上的所有权分为四个权能：占有、使用、收益和处分，所有权是一种排他的、绝对的权利，由于我国宪法并没有明确国家所有权的具体性质，所以理论界也多认为国家所有权也包含了民法所有权这四个方面，《物权法》中关于各类自然资源的规定实际上也将国家所有权理解为私法上的所有权，将自然资源理解为具有排他性的国家权力的客体。实践中，政府也实际发挥着这四项所有权权能，对自然资源毫无节制地进行利用。《物权法》和各单行的资源法规定了由国务院代表行使国家所有权，但是实践中地方政府却实际占有并使用着自然资源，对自然资源进行管理的主管部门同时又受到了地方政府的领导，导致出现了政府既是所有人又是管理人的尴尬局面。另外，《物权法》中的所有权性质使得公众无法对自然资源的使用和管理进行监督，直接后果便是政府对自然资源利用的短视行为和对生态的严重破坏。

明晰自然资源的产权是对其进行有效管理的前提。根据公共信托原则，自然资源的所有权人是人民，为了实现自然资源的有效管理，所以将自然资源所有权委托给国家，其目的在于保护全民对于自然资源的使用，防止个别人的垄断。公共信托的内部关系同传统的信托理论一致，分为委托人、受托人和受益人，在公共信托中，委托人是全体人民，受托人是国家，受益人是全体人民。在信托中，委托人为了完成信托目的而将信托财产暂时性地交给受托人来进行管理，国家基于全民的委托而享有对自然资源的管理权。将自然资源国家所有权与民法上的所有权加以区分，能够帮助政府明晰自己的权与责，进而建立起相应制度以保障自然资源的合理使用。因此，当务之急便是要将自然资源进行分类，区分国家的一般财产和作为公共信托的财产，确定哪些资源是可以作为信托财产交给国家进行管理，可以仿照智利，将自然资源分为公共财产和国库财产，公共财产是供全体国民所使用的财产，比如道路、桥梁等，而国库财产是一般不归于居民的财产，如矿藏，对于国库财产可以按照民商法的规则进行调整，而对于公共财产必须依照公法规则进行调整。将《物权法》中关于规定自然资源国家所有的条文删除，对自然资源的国家所有权与民法上的所有权进行严格的区分，确认起自然资源国家所有权是行政管理权而非私法上的所有权的观念。

（二）政府对自然资源的管理要出于公共利益的需要

根据上文的阐述，自然资源真正的所有者是全体人民，国家对其的管理必须出于服务于全民的目的。在公共信托关系中，全民是委托者和受益人，国家是受托人，国家必须出于全民的意志来对自然资源进行管理。对此，必须从立法上确认国家对自然资源的管理要出于公共利益的目的。

实践中，我国对自然资源的利用很多都不是出于公共目的。先不谈国务院代表国家行使国家所有权是否有道理，即使是此项规定也并没有落到实处，自然资源的特别许可、管理通常在地方政府部门实现，而地方政府对自然资源的利用完全是将其看作自己的私有财产，政府领导为了本地区的经济发展、财政收入和自己个人的政绩，不遗余力地开发着自然资源。作为河西走廊的祁连山自然保护区近年来遭受了巨大的生态破坏，当地政府为了充分利用当地的资源，对其采用的是掠夺式的开发，导致黑河河水被截流并被严重污染。经过中央第七督查小组对祁连山发生的生态破坏进行调查后发现，当地的环保、水利等部门之间不但相互推诿，不愿处理已发生的生态破坏，甚至出现了违法审批的情况。自然资源主管部门没有履行自己的监督管理职责，对此现象不做处理，甚至还起到了推波助澜的作用。遭受相似遭遇的还有武汉，曾富有“千湖之城”美誉的它在短短六十年的时间内有90多处湖泊消失，其原因就在于人为的向自然争夺空间、争夺资源、围湖造田、拦湖养殖等。由于湖泊的快速消失，在此基础上填埋的泥土又无法及时排水，导致武汉一到暴雨天气就被雨水所淹没的尴尬情形出现。

（三）全体人民监督政府审慎管理自然资源

公共信托制度以双方的信任为核心，国家基于全体人民的信任而享有对信托财产——自然资源的管理权，所以在进行管理活动时必须谨慎。在公共信托中，“政府作为受托人有与环境危害和环境恶化作斗争的法律责任。”[9]这就要求政府在对自然资源进行管理时要着重保护自然资源，不得随意出让、交易，从立法上明确这一点是尤为重要的。上文提到的甘肃省祁连山自然保护区污染事件，主要原因在于政府的违法许可和管理，但相应的管理规定的缺失也是造成此现象的重要原因之一。今年年初，甘肃省年度立法计划将祁连山自然保护区的生态保护列入计划，规定由甘肃省水利厅、环保厅、旅游发展委多个单位负责起草《甘肃祁连山国家级自然保护区水电开发管理办法》和《甘肃祁连山国家级自然保护区旅游设施管理办法》。

然而，仅依靠立法所起的作用是远远不够的。武汉市于2015年通过《武汉市湖泊保护条例》，旨在扭转之前围湖造田产生的不良后果，在条例中还规定了地方政府及其工作人员违法发放许可等对当地湖泊环境造成破坏的行为的后果，然而武汉市对于湖泊资源的滥用仍然没有得到遏制，主要原因还在于武汉市政府对地方经济和政绩的追求，使其忽视对自然资源的保护。从武汉市的湖泊管理案例中我们可以看出，仅仅用立法规定国家对于自然资源管理的审慎义务是远远不够的，权力一旦不受监督就容易滋生腐败，地方的生态破坏部分是因为政府官员的渎职，所以赋予全体人民监督的权利也是必要的。我们可以仿照美国的公共信托制度，全体人民对国家管理自然资源有监督的权利，“只有在征得法院的勉强同意后，并且在为信托财产的受益人提供了某种明确的利益补偿时，才可以损害这种自然资源。”[10]在我国同样可以建立类似的制度，在认为政府行为损害自然资源时，赋予公民以自己或他人的名义对政府提起诉讼的权利。

（四）政府对自然资源的开发利用许可权和管理监督职能要分离

政府在利用自然资源时必然会考虑到各部门的利益，政府将开发利用许可权和监督管理的权力全都握在手中，容易导致政府将主要的精力都集中在开发利用上，忽视监督管理，这也会导致自然资源的不合理消耗越来越多。要发挥好政府对自然资源使用的管理权能，必须将许可权和监督管理权分离。对于普通的自然资源的许可，可以通过法律规定由政府部门来进行，但是关系到国计民生的重要自然资源的重大开发利用许可，需要经过人大同意，在人大闭会期间，由其常委会来行使这一职能。对于能够行使许可权的政府及部门，也不能够同时享有两种权力。要做到这一点，必须将政府或资源管理部门的职能单一化和明确化，对自然资源的开发利用许可权以及监督管理权需要由两个不同的部门行使，以达到相互牵制的目的，也能一定程度上避免因权力而滋生的腐败。以矿产的开发为例，《矿产资源法》规定由国务院地质矿产管理部门负责对第十六条第1款规定的矿产资源开发进行审批，同时又将全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作授予地质矿产主管部门，那就形成了国务院地质矿产主管部门将这些矿产资源的开发审批和监管职能集中于一体的局面。将监督管理职能和开发审批职能分离，分别由两个部门来掌握，或者建立专门的自然资源管理委员会来统一行使对自然资源利用的监督职能，避免因权力集中而产生的滥用职权问题。

四、结语

要落实自然资源属于国家所有这一规定、在保护自然资源的基础上合理利用自然资源，需要借鉴公共信托理论来明确自然资源的国家所有权本质上是管理权，国家对于自然资源的利用必须出于公共利益的目的。为了防止权力的腐败，必须加强全民对于政府利用自然资源的监督，将自然资源开发的许可权和监督权分离，实现自然资源配置的合理性。●