府际关系与中国政府创新扩散——以国际贸易单一窗口为例

吴昌杰

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

改革开放四十年是不断扩大开放的四十年，也是持续推进改革创新的四十年。四十年以来，我国各级政府推进了许多种类繁多、内涵丰富、逻辑深刻的政府创新。政府创新的试验与扩散是解释我国四十年改革开放成就的一个重要变量，也将成为实现我国国家治理现代化的战略路径。要推进庞大而复杂的国家的转型与发展，授予地方政府自主创新的权力先行先试，以点带面、降低风险、推广成功创新是重要的发展经验。政府创新扩散是重要的研究课题，研究政府创新扩散的一般规律和内在机理对于我们理解国家治理现代化转型的现实路径具有重要理论意义。

一、问题提出

我国政府创新的试验—扩散过程总是发端于被赋予特权的试验区域，自贸区作为新时期我国政府创新的助推器和深化改革的突破口，在孕育制度创新和供给可复制创新经验方面承担着关键使命。自由贸易试验区是集金融、投资、贸易、科创、法治、监管等领域的集成综合改革区，是全面对标国际通行规则、全面检验监管能力和风险防控能力的压力检测区，是全面提升治理能力、大幅提高行政效能的政府综合管理能力提升区。2013年8月国务院批准设立我国第一个自贸区——中国（上海）自由贸易实验区；2015年3月24日在天津、福建和广东批准设立我国第二批自贸区；2017年3月15日国务院批复设立第三批自贸区，分别在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设自贸区试点，自此1+3+7的自贸试验区试点新格局初步形成。自贸区的核心任务是制度创新，截止到目前为止，自贸区已经形成三批系统性、集成性的可复制可推广的制度创新经验，自贸区制度创新的红利正在梯级释放，创新辐射效应从首批自贸区到第二、三批自贸区，再到全国范围内蔓延开来，自贸区正在成为政府创新扩散系统新的重要引擎。如何进一步强化自贸区制度创新的扩散，进而形成全国范围的创新效应是相当重要的现实和理论问题。

关于创新扩散问题，学界研究的主要议题聚焦于政府创新扩散的机制以及影响创新扩散的因素方面。在政府创新的扩散机制方面，有学者认为创新扩散的一个重要途径是中央政府自上而下的政策强制[1]；有学者认为扩散机制还包括竞争、模仿和强制等情况[2]；而有学者则更加细致地概括了政府创新扩散的具体机制，包括强制、诱致、学习、竞争、模仿和社会化等六种[3]。总的来说，政府创新扩散机制主要包括纵向和横向两种机制，纵向机制主要指的是中央政府的强制命令，而横向机制主要包括地方政府之间模仿、学习和竞争。政府创新扩散的影响因素研究是近些年来学术界相关领域的重要研究课题，产出了众多有价值的学术成果。例如Berry and Berry构建了政策创新及扩散的整合性框架，将社会学习、经济竞争、政治规范与公民压力作为创新扩散的四大驱动要素[4]。杨代福以网格化管理创新扩散为例对政府创新扩散的影响因素进行了实证研究，得出财政资源、领导讲话、中央社会管理创新综合试点、省级政府的推动、下级政府的引入与城市社区网格化管理创新扩散显著正相关的结论[5]。马亮则通过定量研究证明了府际竞争、府际学习、上级政府压力、公众压力以及政府资源与能力等方面对于政府创新扩散有显著影响[6]。朱旭峰和张友浪运用事件史的方法，对于干部人事制度对于地方政府创新扩散的影响进行了实证研究，发现了地方干部流动对于我国地方政府创新扩散的影响效应[7]。赵强以城市网格化管理创新的扩散过程为例，重点探讨制度压力如何影响地方政府公共服务创新的扩散，从新制度主义理论的视角出发，提出了强制压力和同行压力影响地方政府公共服务创新扩散的理论假设[8]。综合来看，这些学者从多个方面讨论了政府创新的影响因素，在众多因素中府际关系是非常重要的一种，尤其在中国特殊的政治体制下，政府间关系在政府创新扩散中的作用尤其重要。虽然也有学者研究了府际竞争、府际学习、上级压力等方面，但系统研究府际关系结构与政府创新扩散关系的成果并不多。因此，本文试图以自贸区国际贸易单一窗口创新扩散过程为案例，分析中国特色的府际关系结构是如何影响政府创新扩散并塑造其独有特征的。

二、府际关系结构与创新扩散：中国政治体制下的一个分析框架

研究中国政府创新扩散，不得不注重分析创新扩散所在的社会系统。被认为是创新扩散研究的奠基者的美国创新及传播学者罗杰斯将创新扩散定义为一项创新在特定时间内通过特定的渠道在社会体系中传播的过程，他认为扩散在一个社会体系里面进行，这个社会结构不同方面都影响着创新的扩散。这个社会体系也有自己的扩散边界，我们需要关注的是这个社会体系如何影响扩散、社会规则对扩散的影响、意见领袖和创新推广人员的角色、创新决策的类型、创新的结果[9]。按照罗杰斯的创新扩散理论推演，政府创新扩散应该是创新信息在政府体制内通过特定渠道传播的过程。那么，政府间关系则会深刻影响政府创新扩散，尤其是在中国中央集权的单一制体制下，创新扩散具有更强的政府主导性，政府间关系与创新扩散的联系则会更加紧密。因此，理解地方政府创新扩散，必须首先认识我国复杂的府际关系结构。

中国的府际关系结构包括三大部分，包括央地关系、条块关系和横向政府间关系。第一种央地关系是府际关系的主体部分，不同于联邦制国家的央地结构，我国央地关系从总体上来看具有高度的中央集权特征。在财税关系上，分税制以及转移支付制度极大增强了地方政府对于中央政府财政的依赖性，提高了中央政府宏观调控能力；在人事任免上，中国地方官员晋升主要靠上级领导任命，中央政府和上级政府决定了地方政府官员的绩效考评体系，中央和上级政府还有权问责和督查地方官员。因此，地方政府及其官员在实际政治生活中极其仰赖与中央政府。第二种条块结构是中国府际关系的特色。各级政府把行政区域切割成一个个的“块块”，而政府职能部门从中央一直延续到基层形成“一竿子插到底”的“条条”，其中“条条”有垂直管理的“条条”，也有条块结合的“条条”，因此形成上级条条与下级条条的关系和上级条条与下级政府的关系等多个复杂的条块关系。第三种横向政府间关系，指的是同级政府之间以及同级部门之间的横向竞争与合作关系。由于晋升机会的有限，同级政府为了政绩会形成相互竞争、相互模仿学习的关系。

在这样独特的政治结构下，府际关系会深刻影响政府创新扩散。基于上述理解，本文从央地关系、条块关系和横向政府间关系三个视角，依据中央压力与激励、条块协作、同级政府压力与经验传递三个自变量，试图构建一个府际关系影响政府创新扩散的分析框架。在这个分析框架下，当一项政府创新的成功经验获得中央政府的认可和赞扬并有必要广泛推广时，中央政府可能使用两种手段去推动该项创新的辐射扩散：（1）行政强制，即是采取行政指令式的方式干预创新扩散，一般中央会出台政策、法规和规章等文本文件，督促地方政府采纳某项创新。这是一种正式强制方式，还有另外一种非正式强制方式，即是领导人通过视察某地方政府工作时通过谈话、强调的方式鼓励甚至是督促地方政府推行某项政策，这种方式虽然不形成正式文件，不具有法律效应，但实际上可能更具强制性效果。（2）激励机制，即是采用物质激励和政治激励的方式鼓励地方政府采纳某项创新。地方政府及其官员也是拥有其自身利益的行为主体，在整个政治体制运作过程有表达和实现其利益诉求的需要。中央政府处理好与地方政府的关系，不仅需要使用行政命令作为“大棒”强制干预其行为，还需要用“胡萝卜”调动其积极性。物质激励主要是中央政府通过转移支付和财政补贴的方式给予地方政府财政支持，帮助其承担某项创新的部分成本。政治激励则主要指的是政治晋升和行政问责，地方政府在某项政策创新扩散过程中与中央政府保持步调一致就有可能在绩效评估中取得成绩获得晋升机会，反之则有可能因为不作为而被行政问责。

条块协作变量中有两个影响因素：（3）条条指导或督促，即中央的条条指导或督促地方的条条开展某项创新。在中国条块关系结构中，上级条条与下级条条是业务指导关系，而在中央垂直管理的部门，上级条条在人财物方面直接管理下级条条，下级条条要对上级条条负责。总的来说，中央推动的各项政策都是由国务院对口负责的部门来主抓落实，中央的条条会以调研、视察、会议的方式指导地方条条推进工作。（4）条带动块，上级条条与下级块块虽然是同级单位，互相不隶属，但是中央部委掌握着地方政府的项目审批权，一定程度上掌握着地方政府的“财路”，地方政府经常需要通过驻京办联系中央部委要项目要资金，俗称“跑部钱进”。因此，当中央部委在地方推动某项政府创新扩散的时候，几乎都会得到地方政府的积极配合。

在横向政府间关系方面，主要有两种影响创新扩散的因素：（5）同级压力。属地管理原则下，地方政府官员的政绩与其任职和负责的地方政府发展密切相关，率先在辖区内推行某项创新促进辖区治理优化有利于增加该官员在政绩建设方面的优势。因此，某一政府推行了中央主导的创新，对于处于同一平台、享有同等晋升机会的同级政府主政官员来说是巨大的压力，会驱动邻近的同级政府采纳创新。（6）经验学习。任何一项改革创新都会造成利益的调整，也会存在创新成本和改革风险。趋利避害的地方政府为了最大程度上降低创新的成本和风险，少走弯路，往往会通过调研、考察的方式学习先行先试地区的成功经验。先行先试地区的政府为了扩大其创新的溢出效应，增加创新成就的影响力，也非常乐意分享和传播创新的成功经验，这种同级政府的经验传递对于创新扩散具有巨大的推动作用。

中央政府可以通过多种干预手段影响地方政府的创新及扩散,其一是外部强制手段,主要通过行政指令方式影响政策扩散,其二是内在激励手段,可以通过经济激励和政治激励影响政策扩散。西方学者提出的政策扩散理论中,强调一种强制或垂直式扩散模式,他们大多指出联邦分权式政治结构下行政指令在政策扩散中的重要性。在中国单一制政治结构下,经济激励和政治激励也是驱动政策扩散的两种重要激励机制。下面将以中国的廉租住房政策为例,具体剖析在中国政治结构下,中央政府可以通过哪些方式影响政策在地方政府间扩散,以及这些干预方式如何对政策扩散产生影响。

三、案例研究：自贸区国际贸易单一窗口创新的扩散历程

新时代以来，自由贸易试验区逐渐成为我国全面深化改革布局中的明星战略，已经形成了成批的可复制、可推广的政府创新并在全国范围内扩散。因此，自贸区研究也成为政府创新研究领域的重要课题。在这样的背景下，本文基于代表性以及材料的可及程度，选取国际贸易单一窗口作为自贸区的代表性创新案例，以探究府际关系与政府创新扩散的内在关系。

2005年联合国贸易便利化与电子商务中心在第33号建议书《建立单一窗口建议和指南》中指出“单一窗口是一种设施，它允许参与贸易和运输的相关各方在一个单一接入点提交标准化的信息和单证，以满足所有与进口、出口和转口相关的监管要求。”国际贸易单一窗口能够实现贸易企业与政府之间的信息沟通更加快捷与简便，降低市场交易费用，极大地提高通关效率，优化口岸管理，是与国际通行规则接轨、促进贸易便利化的重要创新。建设国际贸易“单一窗口”是依照党中央、国务院关于推动新一轮高水平对外开放的部署，更是推进全国通关一体化的重要任务。自2015年6月上海试运行国内首个国际贸易单一窗口系统以来，在不到三年的时间内几乎实现了全国范围内创新扩散的全覆盖。

为了更好地分析我国国际贸易单一窗口创新扩散的过程，本文采用网络抽样方法获取相关数据，即在因特网上利用“Baidu”、“Google”两大中文搜索引擎，搜索关键词“国际贸易单一窗口”、“单一窗口”、和中华人民共和国民政部区划地名司公布的省、自治区、直辖市以及相应的地级市、自治州(区)或地区行署名称进行反复搜索，称该过程为网络抽样。以各地国际贸易单一窗口系统的首次试运行时间确定为该地采纳国际贸易单一窗口创新的时间。鉴于我国国际贸易单一窗口的创新周期为2年，不适合以“年”为单位来考察其扩散特征。为了更加清晰，本文以1个月为一个周期来进行考察。首先，设定时间t，将其以每1个月作为一个计算单位，即以2015年6月为起点，记“2015年 6月”为 t=1，“2015年 7月”为t=2。依次类推，所考察的扩散终止时间为2017年12月，对应的t=31。然后，将“时间t”作为横坐标，相应时点的总的采纳国际贸易单一窗口的省级行政单位的数目作为纵坐标，绘制出创新扩散曲线（见图1），并且以各地首次试运行单一窗口的时间制作创新采纳的省份时间表（见表1）。

透过图1的创新扩散曲线和表1的创新扩散的省份时间表可以看出：首先，创新扩散周期短，扩散速度快。从2015年6月从上海试运行国际贸易单一窗口1.0系统以来，截止目前已有29个省市采用了国际贸易单一窗口系统，除港澳台以外，只有两个省份的相关系统还处在在建过程中，几乎实现了省级政府的全覆盖。相对于其他创新扩散，两年半的时间实现全覆盖可以说明国际贸易单一窗口的创新扩散的速度相对较快，周期较短。其次，创新扩散的曲线并不是规则的S曲线。不同于经典的创新扩散S曲线的前期平缓、中期增长剧烈、后期增长缓慢的典型特征，图一中的曲线呈现出前中期较为平缓、后期较为陡峭的特点。总体来说，在三分之二的时间里增长曲线都是相对平滑，只有三分之一的时间增长比较快速，而这三分之一的快速阶段也被分割成三部分，分别是2015年6月到2015年10月的5个月、2016年10月到2017年1月和2017年8月，其中以2017年8月的增长速度最为惊人。

图1：国际贸易单一窗口创新扩散曲线图

表1：中央关于国际贸易单一窗口的政策文本

然后，沿海省份率先创新，中部次之，西部最后，在时间先后顺序上呈现出明显的东中西阶梯差别。如图1，上海和广东等沿海省市在2015年年底前就开展了单一窗口的创新试验，而其中尤以拥有自贸区的上海、广东、天津和福建最为领先。

根据创新扩散的时空分布，可以将国际贸易单一窗口的扩散历程分为三个阶段：

第一阶段：2015年6月—2015年12月（初始扩散阶段）。在这一阶段是国际贸易单一窗口扩散的初始起步阶段，在短短的6个月中有8个省市开始探索建立国际贸易单一窗口，这八个省市分别是上海、广东、天津、福建、浙江、辽宁、山东和广西，这些省市都是沿海省份，是第一批国际贸易单一窗口的创新试点。其中上海、广东、天津和福建是国际贸易单一窗口创新的领先者，而该四个省份的自贸区则成为国际贸易单一窗口创新的引擎。这一阶段是创新扩散的重要阶段，创新主体几乎囊括了我国沿海对外贸易的所有重镇，作为国际贸易单一窗口创新的首批试验者，为单一窗口创新经验的积累打下了坚实的基础。

第二阶段：2016年1月—2017年7月（平稳扩散阶段）。这一阶段是相对平稳的阶段，在长达19个月的时间里只有7个省市采纳了国际贸易单一窗口，扩散效率还不到0.35个/月。这一阶段的主要创新采纳者是北部和中部的几个内陆省份，在前期创新试点的基础上扩大了扩散范围。

第三阶段：2017年8月—2017年12月（全国推广阶段）。仅在2017年8月就有12个省市推行国际贸易单一窗口建设，扩散速度急剧提高。该阶段采纳创新的省份数量激增的原因在于，国际贸易单一窗口的国家标准出台并在全国范围内推广，中央作出要求在年底实现全面建成单一窗口的任务。山西、吉林、江苏、安徽、江西、湖南、四川、甘肃、新疆、贵州、云南和西藏共12个中西部省份在国家标准出来以后在同一个月份同时采纳单一窗口，显示相对的滞后性和任务突击性。

总的来说，国际贸易单一窗口的创新扩散曲线呈现出一定程度上的“反S”特征，前期和后期扩散速度较快，中期扩散速度较慢。政府创新扩散是创新扩散系统内部行为主体共同作用的结果，而这种扩散特征在某种程度上正是体现了创新主体之间的互动逻辑。因此，进一步对于创新扩散系统进行深入分析，探究创新扩散系统中创新主体之间的互动逻辑，解析推动创新扩散的动力机制对于我们理解国际贸易单一窗口独特的创新扩散特征具有重要意义。

四、府际关系在中国政府创新扩散体系中的作用机理

（一）中央强制提供创新扩散的驱动力

中央对于国际贸易单一窗口建设的部署始于2013年，十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定要实现口岸管理信息互换、监管互认、执法互助的改革思路，为单一窗口建设奠定改革基调；2014年12月《国务院关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》强调要推进“单一窗口”建设，推进口岸综合治理体系和治理能力现代化；2015年4月《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》强调要加快推广上海自贸试验区“单一窗口”建设试点经验；2015年5月《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》再次强调实现口岸管理相关部门“三互”，加快国际贸易“单一窗口”建设，提高贸易便利化水平；2015年10月单一窗口建设被写入“十三五”规划；2016年12月国际贸易单一窗口作为第二批自贸区成功经验的重要内容向全国范围内推广；2016年和2017年《政府工作报告》连续两年提出要推广国际贸易“单一窗口”，实现全国通关一体化。党的十八大以来，中央全面深化改革为“单一窗口”建设创造了良好氛围、指明了方向。中共中央和国务院在近几年时间里出台的7个重要政策文件中都强调了推进国际贸易单一窗口建设的重要性，可见国际贸易单一窗口在中央政府的政策议程中的分量。频繁的政策强调明显增强了中央政府对于地方政府开展创新的政治压力，许多省份纷纷表态，在2017年年底确保建成国际贸易单一窗口。2017年6月17日，海关总署党组成员、国家口岸管理办公室主任张广志在讲话中要求确保年底前完成国际贸易“单一窗口”标准版全国口岸全覆盖，8月份12个省份同时采用单一窗口标准版，可以看出中央的强制力在创新扩散方面的重要作用。在激励机制方面，中央为加强全国范围内口岸基础设施建设，加大了资金投入力度，规定地方口岸查验设施更新改造费用由中央基建投资基金补贴，也增强了地方政府采纳单一窗口的积极性。

（二）条条引路与条块协作破除创新扩散的障碍

国际贸易单一窗口项目属于口岸通关管理的内容，是海关总署和国家口岸管理办公室主要负责的项目。海关系统是中央垂直管理的条条，各地方海关受海关总署的直接领导，不属于地方政府的行政序列。口岸管理办公室系统则属于条块结合的条条，地方口岸管理办公室属于地方政府直属部门，国家口岸管理办公室与省市级口岸管理办公室只存在业务指导关系。作为中央条条的国家口岸管理办公室牵头，联合包括公安部出入境管理局、交通运输部海事局、质检总局通关司，以及海关总署相关司局在内的口岸各执法单位组建“单一窗口”试点工作组，统筹协调国际贸易单一窗口创新的试点与扩散工作。一方面，国家口岸办定期召开单一窗口试点工作组会议，协调各成员单位为单一窗口改革提供支持和协助，为各口岸推行单一窗口改革破除制度障碍。另一方面，海关总署以及国家口岸办领导人经常参加各地单一窗口试点启动仪式或者考察调研自贸区单一口岸建设工作，审议、论证和批准地方政府单一窗口建设方案，同时也通过经验推介会的形式将先进经验传播给地方政府，引导地方口岸建设单一窗口。

除了引导下级条条推进创新项目，中央条条还通过调动地方政府积极性、构建条块协作关系来助力创新扩散。在单一窗口建设的初期，中央层面成立了由国家口岸管理办公室牵头，口岸各执法单位为成员的“单一窗口”试点工作组，主要负责做好试点建设的顶层设计，充分发挥各单位职能作用，统筹协调、联系指导地方工作组开展试点建设工作。而在地方层面，很多地方政府也成立了对应的单一窗口推进小组，实现与中央工作组的对接。例如，上海市成立了由上海口岸办牵头，上海电子口岸办、在沪口岸执法单位以及上海市政府相关部门组成的试点推进组，主要负责提出总体方案建议、协调项目推进的具体问题。

值得注意的是，作为中央条条的海关总署和国家口岸办公室在整个创新扩散的过程中扮演着创新推广者的角色，通过组建单一窗口试点工作组协调整合资源，通过调研、视察的方式鼓励和引导地方政府协作开展创新，引导和督促地方条条推进创新工作，在促进单一窗口创新扩散方面发挥了重要作用。

（三）同级压力与经验学习为创新扩散提供成功保证

同级政府之间的竞争压力有利于创新的扩散。从国际贸易单一窗口扩散的空间差异表可以得知，上海自贸区率先试点国际贸易单一窗口，广东、天津和福建紧随其后，而后江苏、浙江、辽宁等也相继开展单一窗口试点。由此可以看出，国际贸易单一窗口的扩散网络与自贸区的地理分布大致重合，单一窗口先在自贸区系统中扩散之后，才在全国范围内推广。一项创新的政治价值会随着时间的流逝和扩散范围的扩大而逐渐递减，因此奋勇争先的地方政府都希望自己在采纳中央主导的创新方面占据先机。这种竞争压力会在一定程度上提高政府创新的扩散速度。

表2：各省市采纳国际贸易单一窗口创新时间表

地方政府之间的经验学习为创新成功扩散提供重要保证。如前所述，向先进地区学习成功经验是后发地区降低创新成本和提高创新成功几率的重要手段。在单一窗口的整个创新扩散过程中，大多数省份或者自贸区都通过不同方式学习过上海自贸区的先进经验。2014年3月20日，时任湖北省委书记李鸿忠率考察团访问上海，上海市委书记韩正接见，介绍上海自贸区经验；2015年7月20日-22日，福建省副省长率领由省政府办公厅、省发改委、商务厅、工商局、金融办、法制办及福州海关、厦门海关、福建检验检疫局、厦门检验检疫局等单位组成的调研组赴上海考察调研，学习上海自贸试验区建设经验做法，以推进福建自贸试验区建设；2016年4月河南省开封市副市长张松文带领自贸区申报团队赶赴上海自贸区学习、取经，参观包括国际贸易单一窗口在内的贸易便利化改革；还有其他省份通过文本和政策学习标准化的上海自贸区单一窗口创新经验。总的来说，同级政府之间的经验传递与学习为单一窗口的顺利扩散和成功落地提供了重要保证。

四、结论与讨论

中国的创新扩散具有很强的政府主导烙印，与政府体制和府际关系有着密切的联系。本文以自贸区国际贸易单一窗口创新扩散为案例，试图构建一个府际关系作用于政府创新扩散的初步分析框架。研究发现：府际关系通过央地关系、条块关系和横向政府间关系三个方面影响创新扩散，中央的行政强制与激励、条条的引导与协调、同级政府的竞争压力和经验传递是影响中国政府创新扩散的重要因素。然而，本文讨论了府际关系对地方政府扩散创新项目的普遍性影响，可以说是只研究了“同”的一面，没有揭示府际关系作用下地方政府在创新扩散过程中行为的差异性。府际关系结构中多因素的差异导致了地方政府的哪些行为差异？能够多大程度上解释地方政府创新扩散行为的差异？其更加细微的内在作用机制是什么？这些问题都还有待进一步探究和解答。●