PPP模式在农业绿色发展领域的运用

程思远

（四川大学公共管理学院，四川 成都 610065）

引言

党的十八大以来，生态文明建设受到了高度重视，党的十九大报告又指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”在生态文明建设中，农村的生态环境治理是重中之重，要着力解决农村突出的环境问题，“强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。加强固体废弃物和垃圾处置。”为了更好地解决农村的生态环境问题，完善农业基础设施建设，提高农业废弃物的利用率，国家正大力推进农业领域政府和社会资本合作（简称PPP）。

目前，关于PPP模式的研究主要集中在PPP模式本身及运用上。贾康，孙洁（2009）对PPP模式的概念、特征等方面进行了研究[1]，董再平（2017）分析了中国PPP模式的内涵、实践和存在的问题[2]；马君（2011）对PPP模式在我国基础设施建设中的应用前景进行了研究[3]，周正祥等人（2015）从政府部门和社会资本角度出发，分析经济发展新常态下中国PPP模式应用存在的问题及对策[4]，姚东旻等人（2015）从文献角度分析了PPP模式在交通、医疗、供水这三大行业中的运用情况[5]，靳乐山，孔德帅（2016）对PPP模式在赤水河流域生态保护上的运用进行了研究[6]。由于PPP模式在农业绿色发展领域的运用才实施不久，关于PPP模式为什么要在农业绿色发展领域运用以及在农业绿色发展领域运用需要什么条件、采用什么方式的研究相对缺乏。因此，本文通过探究PPP模式在农业绿色发展领域运用的必要性、条件和目标，为农业绿色发展领域选择合适的PPP模式的运用方式，可以为今后此类项目的开展提供指导，扩大PPP模式在该领域的应用范围，从而促进农业的绿色发展。另外，还可以丰富PPP模式的理论，为PPP模式在农业绿色发展领域的运用提供理论基础。

一、PPP模式与农业绿色发展

（一）PPP模式

PPP是Public-Private Partnership的简称，可以译为：公私伙伴关系、公私部门项目合作、政府与社会资本合作等，它的基本内容包括：概念、特征和分类等。目前，国内外学者对PPP的概念还没有形成统一的定义，民营化研究的先驱萨瓦斯教授从广义上对PPP进行界定：“它是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，合同承包、特许经营、补助等都符合这一定义；其次，它还包括被民营化了的基础设施项目；最后，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。”[7]国内学者一般从狭义上定义：PPP是指公共部门和私人部门合作提供基础设施或服务而建立的一种伙伴关系、运行机制或融资模式。但无论是国外的定义，还是国内的定义，PPP都包含一些共同的特征：公共部门和私人部门共同参与、提供物品或服务、利益共享和风险共担等。

关于PPP模式的类型，萨瓦斯按照连续体的方式对PPP模式的类型进行划分见（表1），主要包括：

表1 萨瓦斯关于PPP类型的划分

我国对PPP模式的类型进行划分（见表2），主要包括：

表2 我国对PPP模式类型的划分

（二）农业绿色发展领域的PPP项目

根据《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见（财金[2017]50号）》的规定：“要重点引导和鼓励社会资本参与农业公共产品和服务供给，包括农业绿色发展领域，支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程。”这与《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案（农计发[2016]90号）》中的“畜禽粪污，病死畜禽，农作物秸秆，废旧农膜及废弃农药包装物的资源化利用，利用畜禽粪污开展农村沼气工程专业化建设、管理、运营”一致。因此，本文界定的农业绿色发展领域是通过对畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、废旧农膜及废弃农药包装物等废弃物的资源化利用以及建设规模化大型沼气工程，解决农村的生态环境问题，实现农业的可持续发展。

农业领域第一批PPP试点项目中，农业绿色发展领域的项目包括：山东省莱阳市病死畜禽无害化处理项目，湖北省武穴市畜禽粪污全域收集、生态处理、肥料化利用项目，湖北省农业废弃物资源化利用及病死畜禽无害化处理项目，湖南省攸县病死动物无害化处理中心项目，湖南省岳阳县病死畜禽无害化处理体系建设项目，四川省广安区农业废弃物资源化利用项目。

二、PPP模式在农业绿色发展领域运用的必要性及目标

（一）PPP模式在农业绿色发展领域运用的必要性

总的来说，政府推广PPP模式是为了创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。那么具体到在农业绿色发展领域运用PPP模式的原因包括哪些呢？

农村环境治理效率低下，环境问题日益严重。在农业绿色发展领域最为突出的问题就是农村的环境治理问题。随着农业规模化、集约化的发展，大量的农膜和农药包装物被使用[8]，农村环境污染问题日益严重。全国每年产生大量的畜禽粪污、秸秆和农膜等农业废弃物，这些东西被乱堆乱放、随意焚烧。据估算，全国每年产生畜禽粪污38亿吨，综合利用率不到60%；每年生猪病死淘汰量约6000万头，集中的专业无害化处理比例不高；每年产生秸秆近9亿吨，未利用的约2亿吨；每年使用农膜200多万吨，当季回收率不足2/3[9]。此外，由于农业绿色发展领域的废弃物治理属于公共物品的范畴，它的供给主体是政府，所以政府缺乏有效利用资源和提高绩效的动力，导致国家在农村环境污染方面的治理成效不大。

农业投融资体制不完善、资金投入不足，基础设施薄弱。目前，在农村环境治理方面政府还是投资的主体，还没有引入市场竞争机制和监管机制[10]，社会资本进入农业领域的各种不合理限制较多，多元的投融资体制还没有形成。另外，由于农村居民居住较为分散，环保观念不足等问题，使得农村环境治理方面的成本很高，每年政府的财政压力越来越大；而且投入农村环境治理的资金远远比不上对城市污染治理的资金，这就导致农村基础设施建设相比城市显得非常薄弱。所以，为加快农村基础设施建设，有必要“创新涉农资金使用管理机制，改革和完善农村投融资体制，切实提高国家支农政策效果和支农资金使用效益。”[11]

农村经济发展活力不足。长期以来，农村的经济发展都受到产权制度、金融体制和行业准入限制的等方面制约，使得农村的土地利用率不高、融资渠道狭窄、对农业方面的支持力度不足，导致农村的经济发展受到很多阻碍。PPP模式的引入将有利于加快农村产权制度和金融体制的改革，打破行业的准入限制，促进农村经济焕发活力。

（二）PPP模式在农业绿色发展领域运用的目标

政府实施PPP模式有具体的目标，这些目标包括：减少政府开支、减少政府债务、促进经济发展等等，但任何PPP模式的首要目标是将竞争和市场引入公共服务。中国在农业绿色发展领域实施PPP模式的主要目标包括：

转变政府职能。长期以来，农业领域的公共服务主要由政府提供，政府包揽了建设、生产、经营等一系列的活动，这就造成了政府职能的错位、越位和缺位的问题。在农业绿色发展领域引入社会资本，利用市场竞争和自由选择，让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用有利于减少政府直接参与，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，从而转变政府职能。

提高农业公共服务供给质量和效率。“三农”问题一直是党和政府高度关注的问题。当前，要解决农业、农村、农民的问题必须提高公共服务供给质量和效率，切实推动农业供给侧结构性改革[12]。质量和效率问题一直是农业公共服务供给的主要问题，在农业领域引入社会资本，一方面有利于加强农业的资金投入，完善农村的基础设施建设，提高农民收入；另一方面有利于激发市场主体活力和发展潜力，提高公共服务的供给质量和效率。

完善农业投融资体制，减少地方政府性债务。在农业领域引入社会资本可以分担一部分政府的财政压力给社会资本，政府和社会资本共同承担资金的投入有利于拓宽农业的投融资渠道和方式、缓解财政压力，减少地方政府性债务。

促进农村经济发展。政府出台一系列政策法规的最终目标都是促进农村经济的可持续发展。我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，十九大报告明确指出：“生态环境保护任重道远，民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大。”在农业绿色发展领域引入PPP模式，一方面是改善农村生态环境的需要，另一方面也是为了增加农民收入，促进农村经济的发展，加快推进农业农村现代化。

三、农业绿色发展领域实施第一批PPP项目的有利条件

前文已经分析了农业绿色发展领域实施PPP模式的原因和目标，为了保证PPP模式的顺利实施，还需要提供一系列的条件。只有为PPP模式的实施制定完善的政策、公正合理的法律且具有配套的措施和技术设备支持，才能使PPP模式在农业绿色发展领域的运用取得预期的效果。

理想的政策环境。为了促进PPP模式的发展，我国制定了一系列的政策文件，这些政策文件主要来自财政部、农业部和发改委等部门。涉及的内容包括：与PPP模式相关的总体要求和原则，组织、财税等方面的政策保障，PPP模式的项目管理以及建设管理机制等方面。只有不断地为PPP模式的发展制定合理的政策，才能有效解决PPP模式实施过程中的一些障碍，从而促进PPP模式的发展。这些文件的名称和主要内容（见表3）。

试点地区的农业发展较快，市场潜力巨大。在第一批PPP项目试点中山东莱阳市是第一批国家农业产业化示范基地；湖北省武穴市是农业大市，畜牧业是武穴的支柱产业；湖南省岳阳县是全国农垦现代农业示范区、全国生猪标准化示范县区；广安市广安区是全国首批现代农业示范县，也是全国全省农业、畜牧业生产大县。这些试点地区多为国家现代农业示范区所在县市，有很好的农业发展基础。

下面以武穴市为例，重点介绍该市畜禽养殖的状况。2016年武穴市猪年末存栏量为69.81万头，出栏量为105.10万头；牛年末存栏量为16083头，出栏量为6870头；羊年末存栏量为34530只，出栏量为18815只；家禽年末存笼量为336.69万只，出笼量为339.60万只。说明武穴市的畜禽养殖规模较大，畜禽养殖发展较快，每年会产生大量的畜禽粪污（见表 4）。

从表4可以看出，武穴市2016年的畜禽粪、尿的产生总量是144.01万吨，产量很大。如果利用这些畜禽粪污进行工厂化生产有机肥、建设沼气工程等，必然会带来巨大的市场和利润空间，从而吸引社会资本的投资。

健全的配套措施和技术支持。农业绿色发展是与农业废弃物资源化利用相结合的。关于农业废弃物资源化利用国家也出台了相应的政策文件《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案（农计发[2016]90号）》。文件中提到了农业废弃物资源化利用的技术路径、综合利用模式和保障措施等内容，这些内容能够指导相关企业如何将农业废弃物转化为资源，减少环境污染，从而提高企业的经济效益和社会效益。再把该政策与支持PPP模式的政策相结合，可以更好地促进PPP模式的发展。另外，农业废弃物资源化利用的相关技术也越来越来越成熟[13]。关于农业废弃物资源化利用的技术有：秸秆的过腹还田肥料化、热解产气的能源化技术，畜禽粪便的沼气工程技术，植物纤维性废弃物的饲料化等[14]。这些技术减少了企业和政府在农业绿色发展领域合作的技术问题，增强了PPP项目实施的可行性。

表3 中央层面关于PPP模式的文件

表4 2016年武穴市镇（处）畜禽粪、尿产生量单位：吨

除了上述有利条件之外，这些试点地区还可以借鉴其他项目建设的经验来指导农业绿色发展领域的PPP项目建设。

四、PPP模式在农业绿色发展领域运用的方式

PPP模式运作方式的选择受到其追求的目标、原因和条件、财政状况、行业状况等的影响。因此，必须为农业绿色发展领域选择合适的PPP运作方式，才能有效推动项目实施。

按照我国对PPP模式进行的划分，农业绿色发展领域的第一批PPP试点属于新建公共设施。新建公共设施的类型包括：建设—转移—运营（BTO）、建设—运营—转移（BOT）、建设—拥有—运营—转移（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）。建设—转移—运营（BTO）是指企业投资兴建的基础设施，建成后把所有权移交给政府，然后政府再以合同的形式将其外包给企业，企业可以经营该基础设施，在此期间向用户收取费用。建设—运营—转移（BOT）是指企业可以为基础设施建设投资并建设，所有权归企业，在特定的经营期限内向用户收取费用，期限结束后将所有权转让给政府。建设—运营—拥有—转移（BOOT）是指企业投资兴建基础设施，建成后在规定的期限内拥有基础设施的所有权并经营，期满后再移交给政府。建设—拥有—运营（BOO）是指企业依据特许权兴建基础设施，建成后拥有该基础设施的所有权并经营。另外，按照萨瓦斯私有化程度的划分，BTO模式的私有化程度最低，以此类推BOO模式的私有化程度最高。

根据项目划分理论，将项目区分为可经营性项目、准经营性项目和非经营性项目[15]。国家发展与改革委员会对经营性项目、准经营性项目和非经营性项目进行了规范，“经营性项目采用BOT、BOOT等模式，准经营性项目采用BOT、BOO等模式，非经营性项目采用BOO等模式”。

根据第一批农业绿色发展领域PPP试点项目的有利条件，该项目具有市场潜力能够带来较为明显的经济效益，属于经营性项目和准经营性项目的范畴。再结合PPP模式在农业绿色发展领域运用的目标是为了转变政府职能，发挥政府监督的作用。本文认为采用BOT模式和BOOT模式是适合在农业绿色发展领域运用的方式。因为与BTO模式相比，BOT模式和BOOT模式的基础设施的所有权在一定期限内属于企业，企业具有较大的自主权，既可以使企业发挥市场机制的作用，激发市场和社会的活力，也可以发挥政府监督检查的作用，达到转变政府职能的目的；而与BOT模式和BOOT模式相比，BOO模式基础设施的所有权属于企业，政府对企业的权限较弱，从长期看不利于政府对企业的规制，而采用BOT模式和BOOT模式政府则可以在期限届满后选择自己经营基础设施，也可以选择新的承租经营者。

五、总结

本文主要分析了农业绿色发展领域运用PPP模式的必要性、目标、有利条件以及运用方式。研究发现：PPP模式在农业绿色发展领域运用是与农业废弃物资源化利用相结合的，因此，在实施PPP模式时要注意与农业废弃物资源化利用相协调。PPP模式的运用主要是政府发起，也需要政府出台一系列的政策法规来保障；PPP模式运用的必要性是政府本身存在诸如效率低下、财政压力、农村投融资体制不完善等问题；因而主要目标是为了解决这些问题，促进农业、农村和农民的可持续发展；实施PPP项目要有一定的基础和条件，包括理想的政策环境，可开发的市场以及相关的保障措施的支持；最后认为BOT模式和BOOT模式是适合农业绿色发展领域PPP项目的运用方式。

本文对PPP模式为什么能在农业绿色发展领域运用以及在该领域运用的方式进行了分析。除此之外，PPP模式还涉及到很多内容，例如：关于PPP项目的操作流程、项目和合同管理以及相关法律法规建设等。需要在今后的研究中结合PPP模式在农业绿色发展领域的具体实践进行深入探讨。●