制度信任视角下邻避冲突的生成机理——一个新的解释框架

裴新伟

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

制度信任的视角强调以制度信任的内容为框架，根据邻避冲突演变进程的实际运作情况，将导致邻避冲突不断爆发的多种诱因系统整合，是对制度信任的重要作用的关注，也是对传统的单个诱因分析的重要补充和有益丰富。

一、制度信任：剖析邻避冲突生成机理的重要视角

（一）制度信任

1.制度信任的内涵。制度信任就是对制度的信任，或者说是基于制度的信任，它是人们建立在政治、法律等制度环境基础上而形成的对政治制度（制度制定和制度实施等）相信、认同和赞誉的心理与倾向。制度信任以外在的、“非人格化”的制度为基础，通过将人们的交往方式和行为方式规范化和模式化，为人们的互动提供尺度依规，增强个体行为的可预测性，使人们感受到安全感与认同感，消除行动上的迷茫和信任障碍，更好地发挥保障作用。

2.制度信任的结构。社会的急剧变化导致人们交往的陌生性和暂时性逐渐增强，传统人际信任的作用逐渐削弱，制度信任凭借其符合时代特征的内容逐渐成为现代社会的主导信任模式。制度信任的内容包括制度制定、制度实施和制度评价与认同三个层面。制度制定是制度信任结构中的第一层，是影响制度信任的首要环节；制度实施是产生制度信任的中间层，在有了良善制度基础上，必须具备较强的制度执行能力和正确的问题解决方式，才能最终使公众对制度给予高度的评价与认同，保障制度信任的顺利形成；制度评价与认同是对制度信任影响最直接和深远的一层，它贯穿从制度制定、制度实施到制度信任形成的全过程，良好的制度制定和制度实施会改善制度评价与认同，进而造就制度信任，较差的制度评价与认同也会使制度制定和制度实施举步维艰，阻碍制度信任的形成。只有同时具备科学规范的制度制定、正确高效的制度实施和良好的制度评价与认同，才能最终形成较强的制度信任。

（二）制度信任与邻避冲突的交互关系

图1-1：制度信任与邻避冲突演化进程的交互图

图1-1中实线为初次邻避冲突的演化路径，当制度难以满足受众的利益诉求时，他们便对邻避设施产生反抗心理，并通过个体上访或官民接触等合法渠道表达诉求。但是个体的上访很难得到政府部门的重视，为了扩大影响和实现诉求，受众们会通过新闻媒体或自发组织等渠道进行群体体制内抗争。由于反抗的民众过多，政府出于经济发展或个人政绩的考虑，会召集民众代表就冲突的焦点问题进行多方协调商议。当这些途径都难以满足受众的利益诉求时，他们就会选择暴力性的群体体制外抗争方式[1]，此时政府出于社会稳定和个人“乌纱帽”的考虑多会叫停项目，实现矛盾的“化解”。

项目暂停，不仅造成了资源浪费，而且原有的经济发展瓶颈或社会隐患依然存在，为了满足地区发展或社会和谐的需要，政府只有重新选址或将原有项目低调实施，此举又会使制度受众再次形成邻避情结，他们对政府更加不满，对制度更加不信任。民众从以往经验中得知体制内的抗争方式收效甚微，但是出于法律的顾虑仍会选择个体体制内的抗争方式。随着反抗声势的扩大和反抗民众的增加，在路径依赖和法不责众心理的驱动下，民众会跳过低效的群体体制内抗争和多方协调商议期，直接进入更“高效”的群体体制外抗争阶段，形成新一轮方式更暴力、范围更广泛的邻避冲突，此时政府出于社会稳定的需要，会再次叫停或终止项目。由此看来，制度信任的缺位是邻避冲突不断爆发并日益严峻的关键原因，邻避冲突的不合理解决又会加剧制度信任的缺位。

将民众排除在外的公共政策决策过程、邻避设施的负外部性和风险认知偏差是国内关于邻避冲突发生原因的较权威解释。决策过程属于制度制定阶段的重要内容，封闭式的决策模式侵害着制度受众的合理利益诉求，引起他们对政策或项目的合法性与公正性的怀疑，激起对邻避设施的反抗情绪；不同类型的邻避设施存在不同的负外部性，如何在制度实施阶段最大限度地降低风险、减少负外部性，直接影响着邻避受众的反抗程度和邻避冲突的发展进度；风险认知偏差就是民众对邻避项目的风险认知存在偏差，在邻避项目中，政府有时会发布真实的信息，但是由于以往形成的对制度的差评价和低认同，民众往往怀疑政府和专家发布信息的真实性。鉴于此，将民众排除在外的公共政策决策过程、邻避设施的负外部性和风险认知偏差等邻避冲突的较权威解释，最终都在于制度信任的缺位，都体现在制度制定、制度实施和制度评价与认同上。因此，制度信任的缺位是邻避冲突不断爆发的关键原因，建立和完善制度信任也是破解邻避冲突的有效之道。

综上，制度信任与邻避冲突存在着紧密的交互关系：制度信任的缺位是邻避冲突不断爆发并日益严峻的关键原因，邻避冲突的不合理解决又会加剧制度信任的缺位。因此，以制度信任为邻避冲突的生成逻辑的分析视角具有较强的适用性和可行性，在制度信任指向下探索邻避冲突的破解之道也具有相当的有效性。

二、解释框架：制度信任指向下邻避冲突生成机理的系统梳理

以制度信任的内容为基础，将邻避冲突不断爆发的多种诱因系统梳理，建构了制度信任指向下邻避冲突的解释框架，为探索邻避的破解之道提供了规制导向。

表2-1 邻避冲突的制度信任解释框架

（一）制度制定不规范：邻避情结的起源处

科学规范的制度制定必然符合法律规定，在程序上包括民众参与，在内容上吸纳民众利益，在结果上能够得到民众的认可与支持，进而有利于推进制度实施和增强民众对制度的评价与认同；制度制定不规范会引起民众的不满，致使民众对邻避设施产生邻避情结，阻碍制度实施和制度认同，所以制度制定是邻避情结的起源处，也是导致邻避冲突的首要环节。

1.相关法律法规缺位。

伴随社会的急剧变革，传统维系社会关系的人际信任越来越弱，适应现代社会的制度信任尚不健全。法律法规缺位，民众对自身行为的规范性和政府行为的合法性难以判断，制度信任自然难以形成，具体表现在以下三点：

第一，法律失灵。即相关法律法规已经存在，但是由于法律漏洞或是与社会现实不相匹配等原因而无法充分发挥效用。如《中华人民共和国政府信息公开条例》就规定行政机关应当将主动公开的信息通过便于公众知晓的方式公开，但是由于规定不够具体，个别政府部门便选择对民众比较陌生的渠道公布信息，形成民众对信息合法性的怀疑及对邻避项目的抵抗。此外，很多法律法规制定较早，已经难以适应当下社会的需要，无法对利益冲突进行有效的调节与规范，出现了法律失灵。第二，法律失信。指相关法律法规已经存在，但是由于未能得到很好地执行，导致应有的效果没能发挥，即“有法不依”。如在邻避项目中，主管部门为了躲避民众对设施的反抗，不按法律规定准时将相关信息予以公开，政府又对主管部门的这种违法行为予以漠视，不按法律规定予以处罚。当公众发现自身合法权利被忽视时，项目多数已经开工，在愤怒和不满情绪下便会产生邻避情结，进而爆发邻避冲突。第三，法律缺失。指相关领域出现了法律“真空”，即“无法可依”。在邻避冲突中，法律缺失主要表现在邻避受众诉求表达和权益维护等方面法律法规的缺失，如在邻避设施立项时，缺少保障公民合法参与决议的法律法规，在设施建设和运行中，缺少保证公民合法监督权的法律法规，在冲突发生时，缺少保障公民合法表达诉求的法律法规。

2.决策过程不够规范。

随着服务型政府的建设和政府职能的转变，政府的服务意识不断提升，民众的权利意识和参与意识也逐渐提高，他们要求参与公共决策过程、影响决策结果、进而实现自身利益的欲望越来越强。但是，传统关于邻避设施采取的是政府主导的封闭式决策过程，利益受损民众无法参与到决策议程中去，邻避设施周边社区也无法变成“自愿性社区”[2]，民众逐渐失去对制度和政府的信任，邻避冲突发生的可能性加大。封闭式决策过程的不够规范性具体表现在：一是邻避项目的相关信息未按规定予以公示，造成民众对政府决策的合法性和项目的合理性的怀疑；二是邻避项目未按规定程序予以操作，例如“未评先建”，导致制度的合法性不足；三是民众参与的缺失和民众的“被参与”，例如指定听证成员的邻避项目听证会和选定“特殊”专家的新闻发布会等，其形式正义大于实质正义。

3.配套制度流于形式。

邻避问题涉及众多领域，各个领域的配套制度与涉及邻避项目的正式制度形成了一个完整的制度系统，任何子系统的缺位，最终影响邻避项目的顺利实施。因此，配套制度的建设应是邻避项目建设中的必要内容，但在我国却一直不被人们重视，严重影响着邻避项目的整体推进，导致邻避冲突不断爆发。

首先，邻避设施是具有明显负外部性的设施，应该采取利益补偿机制弥补设施给周边民众带来的负面影响，以鼓励其接受邻避设施。但是现实中政府对于利益受损方的补偿往往流于形式，只是采用语言上的哄骗或安抚，甚至打压，使原本就存在利益落差的民众心理更加不平衡。其次，有效的信息公开机制、责任惩罚机制和针对政府机关和施工单位的奖惩机制的缺乏，也会降低执行人员的履职积极性，致使制度执行过程中问题百出。最后，由于邻避设施终身负责制和必要的监督机制的缺乏，许多政府机关和施工单位单纯出于政绩或经济效益考虑，置设施周边民众的利益诉求于不顾，也是邻避冲突不断爆发的重要原因。

（二）制度实施：邻避冲突的风向标

制度实施是塑造制度信任的中间层，也是影响邻避冲突的风向标和转折点。在有了良善制度基础上，如果相关主体的执行能力较弱，在制度执行中因某些失误而侵害民众利益，也会使民众产生不满情绪，最终爆发邻避冲突；当民众通过合法渠道表达诉求时，即使前期的制度制定缺乏科学性和规范性，只要政府能够采取适当的问题解决方式，妥善处理民众的邻避情结，也能够避免邻避冲突的发生。制度实施阶段影响邻避冲突的因素主要是相关主体的执行能力和问题解决方式。

1.执行能力仍待增强。

在邻避事件中，制度执行主体主要是政府机关和设施的施工单位，二者履职情况的好坏直接体现着他们执行能力的强弱，也决定着制度效果的发挥。总体上看，在邻避项目的建设中，政府机关和施工单位的执行能力仍待增强，具体表现有：一是“无能为而不为”，就是应该由实施主体执行的行为，由于能力不足没能发现问题或是发现了问题但出于没有成功的把握等原因而未执行。例如某些政府在政策执行中，因能力不足而天真地认为只要设施对地方经济发展有利，并且通过了环评，民众就不会反抗，针对因民众反抗可能产生的冲突也未制定应急措施，当冲突爆发时，由于缺少应急措施，加之因能力欠缺而采取不适当的问题解决方式，导致邻避冲突日益严峻。二是“有能为而未为”，就是应该由实施主体执行、并且也有能力执行，但是不执行的行为或由于某些疏忽而出错，进而导致执行无效的行为。例如迁址漳州古雷的厦门PX项目，古雷区某位领导曾承诺不会有爆炸的可能性，但在迁至漳州的两年内，该项目因执行人员的疏忽发生了两次爆炸[3]，给区域经济和周边民众带来了严重的损害。制度执行过程中问题百出，且对民众的承诺没有兑现，加剧了民众对制度执行人员的不信任，激化了民众的邻避情结，导致邻避冲突不断爆发。

2.问题解决方式欠妥。

此处的问题解决方式就是政府面对民众因反抗邻避设施的修建并表达自己的不满与诉求时而采取的处置措施，问题解决的效果也是政府执行能力强弱的直接体现。

邻避项目中，许多政府采取封闭式的决策模式，当民众通过上访等合法渠道表达自己的不满与诉求时，政府往往消极应对，借助于回避、信息封锁和“辟谣”等方式掩盖事实，造成矛盾加剧；当民众迫于无奈而采取体制外的利益表达方式时，政府便会采取“非邻避化”的处置措施[4]，对民众的抗议予以打压；政府越是压制，抗议就会越剧烈，甚至引发群体性暴力冲突，当事件发展到难以控制的时候，政府出于社会稳定和个人官位的考虑，便会叫停项目，回应民众的冲动反应，进而达到民众暂停反抗的目的。叫停项目的问题解决方式不仅浪费资源，而且原有的发展瓶颈或社会隐患依然存在，仍有再次爆发邻避冲突的可能。因此，回避、信息封锁、打压和叫停邻避项目等都是问题解决方式欠妥的表现，也是邻避冲突不断爆发的重要原因。

（三）制度评价与认同较差：邻避问题的“催化剂”

制度评价指民众通过观察、咨询和分析等方式对制度进行的判断和结论，制度认同是民众在对制度评价的基础上形成的、内在化地对制度心理上的认可和行动上的配合。制度评价与认同属于制度环境的内容，它们贯穿从制度制定、制度实施到制度信任形成的全过程并发挥重要作用，较差的制度评价与认同会使制度制定和制度实施举步维艰，阻碍制度信任的形成，加速邻避情结的产生和邻避冲突的发生，所以说较差的制度评价与认同是邻避问题的“催化剂”。

1.信任环境不容乐观。

信任环境是指以信任为主体，并会对信任产生影响的所有外界事物的总和，它对制度信任的形成和邻避问题的预防与化解有着间接而深远的影响，较差的信任环境会使民众、政府和施工单位等各方的防范投入增加、彼此之间由于信息不对称而将误解放大，激化民众的邻避情结，加速邻避冲突的发生。

信任环境包括政治信任环境、经济信任环境和社会信任环境等分支，在邻避事件中，政治信任的缺失是加剧邻避冲突的主要原因，影响政治信任的首要因素就是政府公信力，即民众对政府履职情况的评价。近年来，有些地方政府违背全心全意为人民服务的宗旨，利用人民赋予的权力进行权钱交易，或是为了个人政绩而损害民众权利。例如在邻避设施的建设中，为了逃避民众的反抗、推进项目的快速实施，采取封闭式的决策模式，并在民众毫不知情的情况下开工建设；再如某些政府人员为了谋取私利，利用手中的项目进行“寻租”，造成施工单位的“先天畸形”，直接激化着民众的邻避情结，加速冲突的发生。

2.以往经验不够积极。

在邻避事件中，以往经验不够积极主要表现在民众对相关部门的不信任，即“老百姓老不信”，致使这种情形的主要因素有：第一，政府对民众合法权益的侵害。封闭式决策模式使民众表达合法利益诉求的权利受到侵害；政府主导的“环评”对民众的合法权利视而不见，理应囊括邻避受众的“听证会”也往往流于形式；回避、信息封锁、打压和随意叫停项目的问题解决方式也使民众对政府更加怀疑，政府公信力持续下降。第二，民众的认知性偏差。随着社会的发展，民众的民主、权利意识逐渐增强，科学文化修养也略有提高，但是邻避设施所涉及的专业知识太多，所以民众对邻避设施的负外部性认知存在诸多偏差，结果往往是将实际风险放大，与政府和施工单位之间的误解也随之扩大，进而形成对他们的消极印象。第三，媒体的恶意报道。当下社会，部分媒体为了追求轰动效应，往往进行捕风捉影的新闻炒作，夸大事件本身，导致事件的负面影响不断扩大，这种恶意传播使民众形成了对政府和施工方的消极印象和关于邻避冲突的消极经验，激化着其他地区的邻避受众对邻避冲突行为的效仿。

三、适配路径：制度信任指向下邻避冲突的破解之道

邻避冲突的发生易使民众对地方政府乃至整个政治体系产生愤怒、失望等不良情绪，影响政府的合法性基础，危害社会稳定；邻避冲突中民众的非理性反抗行为和政府的不适当解决方式，往往导致一些涉及国计民生的基础设施难以建设，使地方经济的发展和民生的改善严重受阻[5]。因此，探寻邻避冲突的破解之道，对经济发展、政治稳定和民生改善具有一定积极意义。

（一）优化制度制定过程，提高制度供给能力

优化制度制定过程，增强制度的公平正义性与合法性；提高制度供给能力，增强制度的可行性和有效性，可以更好地满足民众的利益诉求和预防邻避情结的产生，也有利于环境正义的形成。具体应做到以下三点：

第一，完善相关法律，规范制度制定的决策过程。需要建立并完善关于邻避项目信息公开、邻避事项民众参与和保护邻避受众诉求表达与权益维护等方面的法律法规。建立规范和约束执法人员行为的法律和责任机制，保障民众的主人翁地位，规范制度制定的决策过程，首先，要规定制度制定的决策程序，做到有章可循；其次，要建立信息公开机制、民众参与机制和协商对话机制；最后，要引入第三方参与机制，既可以补充政府决策的不足，提高决策的科学性，也能够作为公众、政府和施工方之间的桥梁，通过沟通协调缓解多方的对抗情绪，化解利益相关主体之间的矛盾[6]。

第二，开展知识教育，提高制度制定人员的综合素养。首先要开展政府人员教育，使其树立为人民服务的价值导向，增加制度制定的知识储备，培养处理问题的应有智慧和掌握相关业务的必需技巧；其次，要开展民众的风险认知教育和诉求理性表达教育，提高民众对邻避设施风险的认知能力和理性思考能力，使其能够理性地参与邻避项目的审议、选址和环评，提高制度供给能力；最后，要加强第三方机构的制度制定和纠纷协调能力教育，充分发挥其建言献策和纠纷协调功能。

第三，注重配套制度建设，建立有效的利益补偿机制。要建立奖惩机制，对遵守或违反制度的行为实施奖惩，提高相关方的制度执行能力，恢复民众对政府能力的信心；建立监督机制，充分发挥在制度制定、制度实施中的纠偏和规范作用，防范失信于民的行为发生；建立合理地利益补偿制度，给予利益受损方合理的利益补偿[7]，实现其成本—收益均衡，缓解他们的邻避情结。

（二）健全冲突解决方式，提升制度执行能力

执行能力的羸弱会带来制度执行的出错和制度受众对制度与政府的不信任；不适当的冲突解决方式则会激化民众的邻避情结，加剧邻避冲突。因此，必须健全冲突解决方式，提高制度执行能力，缓解民众的邻避情结，预防邻避冲突的发生。

第一，多管齐下，健全冲突解决方式。面对邻避冲突，政府首先应该积极回应，通过多渠道沟通和信息公开的方式认真倾听民意、消除民众的误解；其次要搭建民众利益表达平台，兼顾不同利益，客观科学地处置冲突，争取民众的认可与肯定；再次是要正确处理与新闻媒体的关系，确保新闻自由、通过媒体的自由报道把握各方的诉求，及时发布信息、避免谣言的传播和事件的扩大，并监控媒体的失真报道[8]；最后是可以建立邻避冲突司法解决机制，由中立、公正的法庭进行各方利益划分，避免简单化地叫停项目的处置方式。

第二，恩威并施，提升制度执行能力。制度执行主体主要是政府机关和施工单位，因此，首先，要加强执法队伍建设，使其做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一[9]；其次，要完善施工单位招标机制，保证施工单位选择的正确性和可靠性；最后，要建立针对政府机关和施工单位的奖惩制度，如将邻避设施的民众评价同政府绩效挂钩、将邻避设施的建设效果同施工单位的信誉积分和施工报酬挂钩、建立邻避设施终身负责制等，增强政府机关和施工单位的履职积极性和谨慎性。

（三）重塑“软文化”，增强制度评价与认同

软文化，是指包括观念文化、行为文化和制度文化在内的一种“隐性文化”，其中观念文化对于信任环境的优化、行为文化对于以往经验的改善和制度文化对于政府公信力的提升意义重大。因此，破解邻避冲突日益严峻的“怪圈”、增强制度评价与认同，必需重塑制度“软文化”，具体应注意以下几点：

第一，塑造优良的观念文化，营造良善的信任环境，首先，要加强法制建设，营造人人知法、懂法、守法和用法的法制环境；其次，应加强教育，提高各方的综合素养；最后，要利用监督机制纠正观念文化中的歪风邪气，及时铲除危害信任环境的不良因素。

第二，改善以往经验，需要从塑造良善的行为文化切入。民众对于邻避事件的以往经验，大多来源于对政府机关、施工单位和新闻媒体等行为的体验与判断，所以，政府应改善自身的行为习惯，按照合法程序做事，提升对民众合法利益诉求的回应性；新闻媒体要牢守行业节操，坚持职业道德，客观、公正地进行新闻报道，自觉充当起民众和政府之间的沟通桥梁，为邻避冲突的防治发挥建设性作用。

第三，增强政府公信力，需要从塑造完善的制度文化着手。制度文化指人们为了自身生存和社会发展的需要，主动创造出来的有组织的规范体系，主要包括国家的法律制度、行政管理体制和民间习俗等内容。所以，既要完善行政管理体制，加强服务型政府建设，健全政府的行为方式和问题解决方式，增强社会成员对政府行为的认可与信任，恢复政府公信力；还要弘扬民间优秀的传统习俗，发挥非正式制度在增强制度评价与认同中的重要作用，促进制度信任的形成，避免邻避冲突的发生。

制度信任作为剖析邻避冲突生成机理的有益视角和分析工具，对于准确、系统地认识和治理邻避冲突具有一定积极意义。但是本文构建的是一个完整的邻避冲突的制度信任解释框架，提出的破解之道也具有系统性，而中国目前尚缺乏综合性的群体性事件防治机构，新设的应急管理部仅以防灾减灾救灾为主，难以就邻避冲突的防治统一部署，导致所提破解之道的可行性仍待增强。可以预见，随着全面建成小康社会的推进，国家会更加重视和谐社会的建构与民众权利的保障，综合性的群体性事件防治机构也会随着行政体制改革而逐渐形成，制度信任指向下邻避冲突的破解之道的可行性便会增强，邻避冲突也能够得到有效地预防与治理。●