科技金融政策发展及对策研究——以东湖高新区为例

涂 航

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引言

“科技金融”一词最早是出现在1993年，实际中正式使用是在1994年[1]。科技金融是金融创新与科技创新的耦合[2]。金融为科技的发展创造资本动力，两者在互动中协同发展[3]。从定义上说，科技金融是促进高新技术产业发展、科技开发和成果转化的一系列金融工具、制度、政策与服务的系统性、创新性安排，是由向科学技术创新活动提供融资的政府、社会中介机构、企业及市场等主体及其在融资过程中的活动组成的共同体，是国家金融和科技创新体系的重要组成部分[4]。科技金融的概念又分为广义和狭义[5]。广义的科技金融既包括科技促进金融的发展（即互联网金融），也包括金融促进和保障科技的发展；狭义的科技金融仅指金融促进和保障科技的发展。狭义的科技金融概念具有三个特点：一是科技金融是科技与金融融合发展到一定程度的产物；二是科技金融属于金融系统里的一个小系统；三是作为一个独立的金融范畴，借助财政、金融市场或机构实现科技创新，促进科技资产财富化。

当前对科技金融的发展研究较多，但是对科技金融政策的研究与梳理还有所欠缺。武汉作为全国重要的区域性金融中心，发展科技金融具有多方面优势[6]，武汉市委市政府也提出加快科技与金融的有效对接[7]，当前东湖多层次资本市场格局业已形成，东湖高新区科技金融服务体系初具雏形，科技金融的发展取得了一定的成就[8]。科技金融的发展将为东湖经济的发展奠定基础。了解东湖高新区科技金融政策现状，认识存在的问题，制定合理的科技金融政策，对于促进东湖高新区科技金融的发展至关重要。

二、东湖高新区科技金融政策类型

科技是第一生产力，金融是第一推动力，二者作为现代经济发展的核心要素，对推动我国战略性新兴产业和促进经济发展方式转变起着关键作用。科技与金融本属于不同的产业，在融合的过程中必然面临很多困境，我国金融产业发展相对较迟，建立和完善科技金融政策体系对我国经济社会发展具有重要的意义。

（一）科技金融政策概念

科技金融的发展离不开政策的引导和规范。科技型企业由于轻资产、高风险、规模小、抵押物少等原因，使得融资比较困难，阻碍企业的快速发展。促进科技金融的发展对于提高企业竞争力，减轻中小企业融资难等问题具有重要的意义。新形势下推进科技金融工作，第一任务就是通过科技政策和金融政策的结合与统筹，使各领域、各行业的政策更好地发挥叠加集成效应，从而形成支持创新的强大政策合力。因而制定正确合适的科技金融政策对促进科技金融的进一步发展具有重要意义。

科技金融政策是指为了促进科技与金融的结合，让金融更好地促进科技，让科技更紧密地联系金融而制定的一系列政策。政策是科技金融的灵魂，对于促进科技金融的融合与发展具有极其重要的意义。一方面学术界尚未对科技金融政策进行全面研究；另一方面，虽然政府认识到了科技金融在促进金融发展和科技创新中所发挥的作用，出台了一系列政策并在某种意义上形成了一个政策体系，但目前这一系列政策并在实施运行中的效果如何，仍需对其进行系统的研究。金融政策如何支持科技创新？科技政策在金融发展中又发挥着怎样的作用？解决这些政策问题才能更好地促进科技与金融的紧密结合。

（二）东湖高新区科技金融政策类型

自武汉获批成为全国首批促进科技和金融结合试点地区，其科技金融工作不断稳步推进，金融与科技资源初步呈现出良好结合及同步增长趋势。作为“东湖资本特区”的东湖高新区成立于1988年，1999年被国务院批准为首批国家高新区之一，2009年成功跻身三个国家级自主创新示范区之列，科技金融创新发展已经成为促使资本和智力相融合的纽带。东湖高新区科技金融的发展离不开政策的支持，而政策制定是否合理，对科技创新产生什么样的经济效果，如何结合实际分析和评价科技金融政策都很重要。对上述问题的思考与总结，有利于更好地把握并优化科技金融政策，提高科技金融政策的经济效果。有必要结合我国现行科技金融政策对东湖高新区科技金融政策的发展进行梳理，了解其发展现状并剖析存在的主要问题。

按照科技金融政策的功能，已发布的政策可划分为三大类：科技金融财税政策、科技金融服务政策和科技金融市场政策。科技金融财税政策是指政府通过财政资金支持和税收让渡来引导和促进科技创新而制定的相关政策，包括财政税收政策、补贴政策等;科技金融服务政策是为创造良好的金融服务科技环境制定的文件，包括金融科技的平台搭建办法、对接办法以及促进科技金融环境优化的意见等;科技金融市场政策指激励市场资源参与科技创新而制定的相关政策，包括科技保险、科技担保、科技信贷、风险投资、资本市场等相关政策。东湖高新区科技金融政策细分为以下七种：资金扶持政策、信贷支持政策、风险投资政策、资本上市政策、科技保险政策、金融要素市场促进政策和互联网金融发展政策。

1.资金扶持政策。

资金扶持政策是指由政府设立并按市场化模式运作的政策性基金，政府通过财政出资设立创业投资引导基金作为母资金，并引导社会资金投资设立各类创业投资子资金，投资处于起步期、种子期的创业较早的初创企业，弥补一般创业的资金不足等问题。虽然它是按照市场化模式进行运作，但是属于不以营利为目的的一种政策性基金。

资金扶持政策通常以中央或者地方财政资金专项补助、财政补偿、贷款贴息、引导基金等形式对不同的对象进行专门扶持和政策倾斜，相关部委还采取专项国家科技计划项目的形式来鼓励企业申报并给予重点经费支持。对武汉东湖高新区所颁布的相关资金扶持政策进行梳理。相关政策见表1。

资料来源：中国光谷科技金融网整理所得

2.信贷支持政策。

信贷支持政策主要是通过发放优惠贷款或通过保险、信贷担保等方式进行，其目的是使被支持的对象可以筹到发展所需、成本较低的资金。信贷支持方式是通过金融机构，对其扶持的部门、企业、产业或具体项目给予一定金额的贷款，促其发展的一种方式。信贷支持政策是一种有偿金融借贷，借款人到期须还本付息，这种压力也有利于促进其加强经营管理，提高市场竞争力。

政策性金融机构对于满足要求的基础建设项目、自主创新活动以及公共事业项目提供信贷支持；对各类重大科技项目、高新技术产品项目、科技成果转化项目等提供重点信贷支持。同时，政府利用基金、贴息等方式，引导商业银行对上述项目进行支持和优先安排。引导金融机构对科技型企业创新项目给予支持，并根据企业特点加大产品创新力度，开展股权质押等贷款试点并逐步推广。对在境外设立研发机构，开展技术引进和吸收再创新的项目提供金融外汇政策支持。相关政策见表2。

资料来源：中国光谷科技金融网整理所得

3.风险投资政策。

风险投资政策是投向高技术领域或投向以高技术为手段的服务业的投资政策。风险投资要参与和承担项目在开发全过程中的风险。除了向所投项目投入资金之外，还要对企业从发展方向、生产规模和人、财、物的经营管理，一直到企业产品投入市场获得成功（或失败）为止承担风险。

我国目前称风险投资为创业投资，意味着风险投资具有独特投资周期（对高技术产业创业阶段给予的投资）的作用。关于风险投资政策的特点，其投资对象是高技术产业或以高技术为手段的服务业，是将智力和资金紧密结合起来的投资；以投资组合而不是个别项目的经济效益来保证资金的回收，以某些成功项目的高额回收来补偿一些失败项目的亏损；风险投资承担项目开发中的市场和技术开发的风险，但会严格选择和评审项目，加强对项目的管理使投资尽可能减少风险性。相关政策见表3。

资料来源：中国光谷科技金融网整理所得

4.资本上市政策。

资本上市政策是制定各种以上市方式来进行资金筹集的政策。将经营公司的资本全部进行等额划分，以股票形式来表现，经批准后上市流通、发行。狭义的上市指首次公开募股也即企业通过证券交易所首次公开向相关的投资者增发股票，是一种募集资金促进企业发展的过程。广义的上市除了公司公开发行股票，还包括新的产品或服务在市场上推出。其本质是利用公司股权来换取公司发展所需资金。

资本上市政策支持条件好的高新技术产业以及出口企业在境外上市融资。按照资本市场的需求推进设立高新技术企业板、中小企业板和创业板市场。优先支持成长性好同时能力强的企业进行上市融资，大力促进中小企业板的制度。鼓励有相应条件的地方加强区域性的产权交易市场发展，扩展创业风险投资退出渠道。相关政策见表4。

资料来源：中国光谷科技金融网整理所得

5.科技保险政策。

科技保险政策是指为了减少或分散风险而制定的政策。科技保险是一种运用保险降低风险的手段，对科技研发机构或企业在经营管理活动中，因面临各类风险而引起企业或研发的财产、利润或经费损失等，以及其对雇员或股东的财物或身体造成伤害应承担的民事赔偿责任，由保险公司赔付保险金或其他方式的保障方式。相关政策见表5。

资料来源：中国光谷科技金融网整理

6.金融要素市场促进政策。

金融要素市场促进政策，是政府为了培育、促进金融要素市场的发展，提高资源配置效率而制定的一系列促进政策。生产要素商品化是市场经济的要求，以商品的形式通过市场交易实现配置与流动，以形成各种要素的市场。要素市场有金融市场（资金市场）、劳动力市场等，目前要素市场体系的建设发展也步入快车道，形成了以金融支持科技创新发展为主线的发展格局。相关政策见表6。

资料来源：中国光谷科技金融网整理所得

7.互联网金融发展政策。

互联网金融政策是为了促进互联网金融的发展而制定的一系列政策。互联网金融是互联网企业与传统金融机构利用互联网信息通信技术实现资金融通、投资、信息中介服务等新型金融模式，有保险、信托、股权众筹融资、基金销售、消费、金融等业务模式。互联网金融是大势所趋，将对金融产品、业务、组织和服务等方面产生深刻的影响，将在提升金融服务效率和质量，推动经济结构转型升级，促进小微企业发展和扩大就业等方面，发挥现有金融机构难以替代的积极作用。2015年以前互联网金融经历了几年迅猛的生长，一方面互联网金融行业在迅速壮大，新型模式也在不断涌现，为促进投融资对接起到了积极作用；另一方面，互联网金融粗放式发展和监管的缺位也导致行业积累了较大的风险。相关政策见表7。

资料来源：中国光谷科技金融网整理所得

三、科技金融政策发展存在的主要问题

通过对东湖高新技术开发区科技金融政策现状进行梳理与总结，发现在科技金融发展过程中存在着工作亮点，但是也不可避免地浮现一些问题，明确现存问题，探索合理的解决措施，才能更好地推动东湖新技术开发区科技金融健康发展。

（一）政策缺乏明确的核心目标

从东湖高新区制定与发布的科技金融政策整体来看，主题比较宽泛，内容比较分散，政策缺乏明确的核心目标，没有形成一个统一的有机整体。政策的发布文件大都是各种相关规章条例的组合，无论是资金扶持政策、信贷或风投政策，其制定也大多都是各种相关的政策条款，政策往往以意见的形式出现，法律层面的规章制度则相对较少，在政策制定之时，并没有明确一个需要达到或者追求的核心目标，这往往会导致科技金融政策在某种程度上缺乏效力和整合力，使其发挥的作用大打折扣，不能很好的起到引导和调节作用。

（二）政策发布渠道较多，难以有效掌握

科技金融政策涵盖面比较宽泛，条目众多，政策针对企业、基金等不同的主体，每种政策的发布渠道也较多，比如政府门户网站、媒体、报纸等，目前已有的政策大多比较分散，政策之间的交互协调性也不够。从纵向来看，科技金融政策发布主体涵盖国家层面以及省、市、区各级层面的政府机关，每一层级政府机关都可能发布不同的科技金融政策；从横向来看，科技部门、经信部门、发改部门、财政部门、税务部门、国资委等均有权发布科技金融政策，这就使得全面了解这些政策较为困难。科技金融政策不仅发布渠道多，而且政策条目也较为庞杂，因此，企业及基金等政策适用对象往往难以有效掌握相关政策从而真正享受政策优惠和便利，发挥科技金融政策制定的实效。

（三）科技金融环境支持政策的缺乏

科技金融环境是各项科技金融工具运行的条件，科技金融的发展离不开环境支持，良好的外部环境能够降低各种信息收集成本，减少科技金融风险的发生概率，对科技金融的发展具有促进作用。然而现行的科技金融环境政策并不健全，从已发布的政策分析来看，已有的政策对于科技金融环境的构建与维护仍显不足，关于如何构建一个良好的科技金融发展环境，相关的政策则显得比较抽象，缺少具体有效的政策指引，这种现状也不利于科技金融进一步发展。

（四）政策制定与实施存在缺陷

目前东湖高新区部分科技金融政策的制定对市场运作情况缺乏细致了解，导致部分政策设计的并不是很合理，落地也比较困难，在实践操作中发挥作用有限；在实施过程中也存在着不同程度的问题，执行效率过低、缺乏有效的监管、政策之间不能很好地协同配合，导致政策在实施中可行性不高，影响实施效果。比如国有天使基金投资，天使基金是初创型科技企业融资的重要来源，但是由于政策制定时对投资地域和投资规模等进行限制，阻碍了天使基金挑选投资项目的决策，使得一些有发展潜力的初创企业无法获得天使基金支持，这在一定程度上体现了政策设计缺乏科学性和合理性。比如投贷联动，投贷联动指商业银行在风险投资机构评估和股权投资基础上，以股权或债权形式给企业提供支持，信贷资金的风险损失通过股权收益来弥补，形成银行信贷与股权投资间联动的融资模式，但由于银行内部风控体系的要求、服务科技型企业财务咨询机构的缺失、科技人才和顾问中介机构的缺失，政策不能很好地对投贷联动进行协调与指导，在一定程度上是松散的联动，投贷联动政策实施可行性较低。

四、结论与政策启示

随着经济的发展及科技的进步，科技与金融之间互利互动的关系已逐渐显现出来，科技金融成为经济发展中越来越重要的要素。加强科技与金融的有机结合是提高创新能力、促进高新技术产业蓬勃发展的必要条件。在参考借鉴国内科技金融政策发展的先进模式基础上，结合武汉市东湖高新区自身特点，提出东湖新技术开发区科技金融政策发展的对策建议，以推进东湖开发区战略性新兴产业和高新技术产业发展。

（一）确定政策发布目标，加强政策的指导性

明确的科技金融政策目标能够起到良好的导向作用，加强政策实施的有效性，从而促进创新能力的提高和目标成果的转化。因此东湖高新区在制定科技金融政策时，要加强政策制定目标的明确性，强调政策制定的意图和所需要达到的目标，从而发挥出政策的协调和指引作用。合理的科技金融政策目标应该朝着加强科技与金融的进一步融合，优化科技金融发展环境，支持科技金融创新人才，降低科技金融发展中的风险，同时促进经济的发展等方向制定。

（二）明确政策发布主体，加强政策的针对性与有效性

科技金融政策作为科技金融发展的导向，必须具有针对性。不同的政策有不同的发布主体及适用对象，无论从横向还是纵向，都要明确政策的发布主体，减少政策发布与执行的混淆和矛盾。目前政策在实际运用中存在的主体不明、指向不清的情况，使得政策不能很好地落实到具体科技金融发展中，影响政策作用的发挥。所以在实际政策制定与颁布中，应该重视该类问题，理清政策发布主体、政策对象以及发布渠道，加强政策之间的相互协调与配合，使得科技金融政策能够真正在适当的领域发挥适当的作用。

（三）完善科技金融环境发展政策

进一步完善及优化科技金融环境发展政策。应该对东湖高新区现有的科技金融发展环境进行评估，根据发展环境的实际情况出台适宜的环境维护和发展政策，提供更多的关于信用体系建设、科技保险、信息披露和产权制度等方面的制度规则与政策，构建良好的科技金融发展环境。

（四）加强政策制定的合理性与实施力度

脱离实践的政策难以落地，最终将化为一纸空文。特别是科技金融政策涵盖面广，参与主体多，政策制定者必须具有较高的专业水平，通过细致调研全面了解市场情况以及创投、天使投资的运作方式，以制定出具有科学性、可行性的扶持政策。比如针对国有属性的天使基金投资受限特点，优化现有补贴政策。另外，目前的投贷联动、融资奖励等政策都需在现有的基础上进一步优化。除了在制定上要有针对性和准确性，在实施过程中也应该加以重视与监管。当前科技金融部分政策在实际实施中没有真正落到实处，政策之间不能很好地相互协同发展，政策的实施缺乏有必要的有效监管，都导致政策实施缺乏力度与深度。因此，要加强科技金融政策实施的监管，从银行到企业乃至政府，都要发挥指导监督作用加强政策实施效果。

科技金融的发展离不开政策的支持，加深对东湖高新区科技金融政策的理解，认识存在的问题，进一步完善科技金融政策体系，优化现有的科技金融政策，营造良好的科技金融发展环境，才能促进武汉东湖高新区科技金融更快更快的发展。●