基于全过程管理视角的高校校内预算问题研究

（北京师范大学北京100875）

高校预算主要包括部门预算和校内预算。前者是向上级主管部门编制的，以政府收支分类科目和经济分类科目为主要内容，实质是国家政府预算的组成部分；校内预算是以部门预算批复额为前提依据，完成可支配资源在学校内部的再次分配。笔者认为，校内预算以经济事项为主要对象，较部门预算更为细化具体，其预算编制、执行控制分析、绩效评价过程和组织保障及信息系统建设，能充分反映高校财务管理及综合治理水平。2013年开始执行的《高等学校财务制度》中也明确提出合理编制学校预算，有效控制预算执行。

一、校内预算全过程管理存在的问题及分析

实践中由于管理文化各异、发展水平不一，校内预算管理现状千差万别，但突出问题总结起来有以下几点：

（一）组织体系难以保证全过程管理的展开

目前高校普遍存在财务部门独自负责预算的问题，没有成立专门的校内预算工作机构；基层甚至部分中层人员的预算参与意识和管理意识淡薄，缺乏“全员参与、全面管理、全程跟踪”；尚未以制度的形式明确预算决策机构、工作机构及各级预算执行单位的预算职责和管理权限。

（二）预算编制方法不科学

目前绝大多数高校采用增量预算法。该方法简单易行，但其假设原有一切业务活动必需且合理、欠缺针对性等缺陷显而易见。对于项目预算的编制，多数情况是向负责人了解需求后，根据校内资金状况进行统筹分配。由于财务与业务人员之间的信息不对称，或是财务不懂业务的天然屏障，使得项目预算编制缺乏合理可靠性，预算松弛现象难以避免。校内预算编制实质成为一场部门之间经济等资源的博弈。

（三）预算控制分析过程欠缺

首先，与部分企业预算管理问题类似，高校预算执行缺少控制和分析的现象较为突出，出现预算编制与执行脱节问题。较之预算编制时期的资源争夺，执行阶段的控制和分析则少有关注。重分配、轻执行，重立项、轻管理的思想短时间内难以改变。由于执行阶段缺少控制跟踪和纠偏分析，加之前期预算编制不科学问题的存在，使得年末预算支出执行率低，资源闲置与浪费并存，极大削弱了预算管理提供决策支持服务的核心功能。

其次，预算调整控制作为预算控制的重要过程，为灵活应对内外部主客观条件变化引起的预算前提依据改变，提供柔性的控制措施，保证了预算执行的可操作性。然而实践中，存在随意调整预算和过于强调预算刚性、缺乏预算调整控制两个极端。预算调整范围控制、调整权限控制、调整程序控制等核心环节既未以管理制度的形式明确下来，也未在实际操作中引入，导致资金使用效率低效，降低了预算管理对资源配置的优化作用。

再次，“预算执行有跟踪、跟踪有分析、分析有应用”的过程管理尚未建立。虽然教育部每月公布直属高校预算支出执行率及排名情况，但高校内部各预算执行单元月度（季度）执行情况跟踪分析，却鲜有落实与实施。跟踪不及时、分析不到位，预算管理的监控指导作用就难以发挥，事业活动开展偏离预算目标的现象也就难以及时发现和控制。

（四）绩效评价过程未真正落实

绩效评价是预算管理的重要过程，是将经费支出和指标完成等历史情况，与未来资源分配联系起来的重要工具。由于高校组织形式及功能定位的特殊性，加上教育及科学研究的不确定性，并受到固有经验影响，绩效管理思想在多数高校中尚未广泛建立；管理部门偏重投入控制型预算，未将经费支持与建设需求和存量资源进行充分论证，不能真正做到“财事结合”；绩效目标、评价指标、绩效标准及绩效信息等绩效管理基础工作薄弱，后续工作难以展开。

（五）信息资源影响管理过程效率

在大数据时代，信息资源已渗入到包括教育在内的所有行业和领域，成为重要的生产要素。信息系统建设对预算管理在数据反馈、指标分析、决策支持等方面的支撑作用必不可少，对于资金体量大、业务活动复杂的高校更是如此。当前部分高校尚未建立校内预算管理系统；已建立预算管理系统的高校，面临着预算系统与账务核算系统、资产管理系统、教务管理系统、人事信息等系统相割离的问题。

预算管理系统的缺失，使得人工处理占据了管理人员大量时间，少有精力投入到预算执行控制和分析，影响了预算管理效率；与教务、人员、资产等信息系统的隔离，导致预算信息延迟或不准确的可能性增加，增加了预算沟通的时间和人力成本，难以保证预算管理的客观性。因此，大数据时代背景下的预算管理系统建立刻不容缓。

二、实现校内预算全过程管理的建议及措施

（一）完善全过程管理的组织及制度保障

高校成立专司校内预算的工作机构，可独立或挂靠于财务处下，同时以管理制度的形式明确预算决策机构、工作机构及执行机构的部门权限及管理职责。建立预算窗口联络机制，真正做到各级预算单位各负其责，各行其权，形成点线面的预算组织网络体系。职能部门需对基于职能定位所负责的预算事项“一管到底”，包括直接管理与下拨院系预算。校内预算组织结构设置参考事例见表1。

表1 校内预算组织结构设置参考事例表

（二）丰富预算编制方法，科学化预算编制过程

高校应改变目前单一的增量预算法，逐渐推行以零基预算法为主、多种方法并存的预算编制方法。打破既成事实的影响，以预算年度的真实需求和事业发展规划为出发点，逐项审议各项预算的目标设定、实施方案及经费支出合理性，综合平衡后编制校内预算。基于可支配资源的有限性和需求的无限性，划分出必要项目、需要项目和改善项目。合理确定项目的需求层次后，按照轻重缓急来分配预算资源。

零基预算编制工作量大、时间人力成本相对较高，对相关基础数据和支撑信息的需求较大，因此需要高校在时间上提前准备。各项开支定额、单位人员编制和结构、设备资料信息等预算编制基础和前提，需要在日常工作中了解并随时更新，不断加强财务人员的非专业业务背景。

对数额较大、关系学校事业发展方向的校内预算需求，应当采取项目评审制度。根据需要，采用预算工作机构独立评审、职能部门专家协助评审、委托第三方专业评审的形式进行。

有条件的高校可以尝试滚动预算编制方法，随着时间推移不断调整和修订预算，使预算更加贴近实际，在动态中把握学校事业发展方向。

（三）强化预算执行控制过程

在执行控制分析环节，首先，校内预算工作机构应每月跟踪统计各项基本支出及项目支出的预算执行情况和完成率，将支出责任落实到具体部门或负责人，并以会议报告形式定期向预算工作议事机构进行汇报。其次，以职能部门为主的预算单位，需加强对项目执行单位的监督控制，及时提醒、督促、指导和适度干预，切实负起管理责任。通过实施上述行为，将事后被动接受前置为事中主动管控，拓展项目纠偏和引导控制的时间空间条件。

在调整控制环节，在强化预算刚性约束的前提下，对特别事项应进行调整控制。为避免调整控制的随意性，必须以制度形式明确规定调整涉及的情形、可调整范围、调整申请和审批程序，根据事项性质和金额大小来设定不同的调整管理权限。

（四）改善绩效评价过程

绩效评价机制的建立是一项长期艰巨的工作，首先应从思想上破除传统投入控制型，而向支出绩效型思想转变。其次，可综合运用平衡计分卡、KPI等绩效评价方法，从经济、效益和效率方面系统评价预算执行情况。再次，预算工作机构需要与执行单位密切配合，搜集各类共性和个性指标，进行整理筛选和归类，构建包括绩效目标、评价指标、绩效标准的绩效指标体系；将绩效评价纳入预算编制环节，确保根据达成水平和产出来安排预算资金；在定期执行结果汇报中，及时跟踪绩效目标的阶段完成情况，最终绩效评价结果需与下期预算资金分配挂钩。

（五）破除信息资源障碍，提高预算管理效率

校内预算涵盖高校教育科研及社会服务活动的方方面面，渗透学校资金流、信息流和工作流，本质上是学校各项事业活动的货币表现形式。无论是预算编制时期的基础信息搜集，还是执行控制阶段的数据获取，都需要高度集成的大数据信息系统来代替人工EXCEL操作。因此，预算管理系统的建立，提高了数据采集、统计、分析效率；同时打通预算系统与其他信息系统的互享渠道，实现业务、财务信息资源互通共享，为零基预算编制方法的落地提供了数据支撑，极大提高了预算全过程管理效率。

三、结语

校内预算全过程管理是一个从预算编制开始，以绩效评价及应用为结束的闭环管理过程，需要合理的组织制度保证和高效的信息系统支持。在高校资金体量增加与内涵式发展需求的背景下，必须站在全过程管理的视角，完善校内预算关键环节，合理保证预算组织制度和信息技术支持，实现预算对战略落地、资源优化配置和提高管理效率的关键作用。