影响社区矫正检察监督效能的因素及消解

项子馨

摘 要：《中华人民共和国刑法修正案（八）》首次将“社区矫正”纳入刑法，为我国检察监督机关落实“宽严相济”的刑事政策提供了新指标。我国社区矫正以及对其的检察监督还不成熟，不完满之处日渐显现，如我国还没有形成社区矫正检察监督的系统、专门的法律；工作人员监督理念滞后、专业素养不高；检察机关部门内部关系理不顺、外部协作配合不乐观等。这些都使得检察机关无法充分发挥矫正监督工作的效能，严重制约了工作的深入开展。

关键词：社区矫正；检察监督；效能发挥；影响因素

中图分类号：D914 文献标识码：A 文章编号：2096-3769（2018）02-077-05

一、社区矫正检察监督的特征与价值

《中华人民共和国刑法修正案（八）》首次将“社区矫正”写入刑法，这意味着国家給予了其相应的法律地位，意味着社区矫正步入正轨，为检察监督机关实施“宽严相济”的刑事政策奠定了方向。社区矫正检察监督有法定性，其监督主体和手段都必须由法律规定。监督主体一元化，人民检察院是的“唯一”主体；监督对象多样化，只要是参与了矫正的各环节的主体，都要受到监督。由于方式多样、场所分散、开放，监督涉及面较广泛；同时，监督内容又较独特，一般只监督矫正工作的合法性问题。“一切有权力的人都会滥权，直到遇到界限才休止。”[1]，“只要是权力，就有滥用的可能，权力扩张到哪，法律控制就跟到哪”。[2]随着人类法律文明的发展，监和督都对应了相应的权利，监是了解权、纠察权，督是督促权、纠正权，二者构成了监督权力机构。[3]由于矫正罪犯特殊的社会地位，社区矫正检察监督有益于保护其“合法”权利，同时也是防止社区矫正因“非监禁方式”的特殊属性，使得罪犯“合法”逃避刑罚的重要途径。[4]社区矫正作为传统刑罚的一种创新形式，检察机关的监督有助于推动矫正工作在法治化的轨道上健康、科学地开展。

二、社区矫正检察监督的现状与主要问题

（一）检察机关监督社区矫正的现状

我国法律规定，社区矫正检察监督由检察院依程序，对司法行政机关、法院、公安矫正时执法、司法的监督。[5]目前，试点已经历了十余年之久，各地也找到了实际的方法，自2009年的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》之后，全国至少三分之二的司法所都展开了社区矫正的工作，且各地的检察机关在对矫正单位监督时基本能做到合理化、科学化地监督。工作开展的好势头不单单和各部门的配合有关，检察机关的努力自然亦是一个重要素。这些年，监督工作一直推进，体现于如下方面：首先，在检察监督矫正单位交付执行阶段的工作时，检察机关大多能够对矫正罪犯的批捕决定书、裁定书等文件进行细致、详实的审查，对矫正罪犯的信息收入合法性等进行全面核对；对于矫正罪犯的表现状态、思想报告、考核材料等，检察机关的工作人员都会认真查看、分析，为矫正罪犯一一建立个人档案。其次，很多地区，的检察机关还在单位设立了意见反映箱，欢迎群众举报、建议，或是通过电话询问、上门走访等方式了解矫正罪犯的生活情况，随时掌握矫工作执行信息，以保护矫正罪犯权益；检察机关同时也会派遣专人与司法所定期的交流沟通，更深一步地推进对矫正单位的监督，彼此之间交流各自的社区矫正信息，并共同商讨解决社区矫正过程中出现的问题的方案。

在近些年的试点工作之中，虽然社区矫正检察监督工作有点日益显现，但由于我国的社区矫正监督暂时缺乏配备统一、明确的法律规范，一些缺憾不足也在日渐暴露。如，我国没有形成社区矫正检察系统、专门的法律，相关工作规定不详细、不配套、缺乏操作依据，检察后期的保障机制不到位、流于形式；检察机关角色定位不准，工作人员理念老旧落后、专业素养不达标，检察监督制度建设有所缺漏，检察机关部门内部关系理不顺、外部协作配合不乐观……于是，怎么发挥检察机关的职责，怎么构建行之有效的模式，就成了需要深入研究的重大课题。

（二）当下社区矫正检察监督存在的主要问题

1.监督工作细则缺乏配套衔接依据

因为我国社区矫正制度还处于“试点”的状态，所以关于它监督的规定多着眼于眼前的需要，在时空上并没有什么延展性，也并未为它的日后发展预留大面积的空间，如，我国在很多情况下依据的是2007年最高检制定的《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》，沿用的是监外执行检察的内容作为社区矫正监督的内容，规定显然不完善且缺乏操作依据；检察监督的适用范围、开始时间、手段方式、监督管理措施、具体流程等等也都未作出明确的规定，缺乏具体的实施细则[6]；对社区矫正的决定、交付、执行等各环节的监督规定不够接地气不够实际化，工作中仍然存在着大量依靠“原则性规定”的现象；对罪犯脱管、漏管等问题的检察监督的处理也只停留在经验介绍推广的层面，缺乏强制力作为保障；监督对象以及监督职权不明确，在监督人员的分配、权利义务、责任承担等都未有详细规定。

2.“滞后性”监督情况明显存在

正如林纪东先生所说，矫正检察的实现，“有赖于事先精密审查、事后适当管束”，我国社区矫正的检察包括事前监督、事中监督、事后监督，但由于某些检察机关工作人员存在观念老旧的问题，比较重视“事后监督”，对“事前、事中”的监督关注不够，使得检察监督往往容易处于滞后的状态，没有将视角前移至逮捕、起诉等工作之中。

3.监督工作内外配合不协调

想要社区矫正检察监督工作开展地顺利、有效，仅凭察机关自己本身的努力显然还不够，这就还需要其他机关的配合与协调。然而，我国检察机关对其自身内部部门工作分配侧重点的确定，却都存在着界限不明、责任不清、把握不好检察监督适用分配入关口的问题，导致部门间在执行工作时常常存在互相推诿、不肯承担的情况，就更不用提检察机关内部监督部门协作共进，共创佳绩了。另外，我国的检察机关与司法行政、审判、公安等社区矫正决定或执行机关之间由于缺乏无缝衔接的对口机制，常常出现沟通不力、协调有误的情况，比如，本应由工作人员把罪犯带去交付地报到的，现实往往变成了矫正罪犯自行报到，然后法院向其寄文书。然而，从罪犯签收到判决书生效、寄至矫正地又经历一段时间，导致矫正罪犯处于“无人监管”的状态，以至于某些矫正罪犯错误认为：社区矫正不过是“走个过场”，算不得是什么惩罚，对矫正报到报着无所谓的态度，甚至压根就不报到；如果这个时候监督机关又恰巧因为某些因素，不能及时收到由法院寄出的附带罪犯信息的文书，就易出现监狱、看守所、社区都找不到罪犯的棘手情况，最终导致矫正措施无法落实。[7]

4.易忽略对矫正罪犯“合法权利”的监督保障

作为“非监禁刑”的社区矫正，矫正罪犯虽然丧失了一定的人身自由、政治权利，但这并不意味着他们的其他权利也应当被剥夺；何况社区矫正就是本着“人道主义精神”的“非监禁”刑，然而检察机关在工作时多半比较注重监督矫正的“惩罚功能效果”发挥的如何，比较倾向于检验矫正罪犯的送达信息是否准确，看看执行机关的工作实施是否高效，忽略了对矫正罪犯本该有的“权益保护”是否受到侵犯的监督，机械地割裂了对“行为矫正的监督”与对“人权保障的监督”之间的关系，这就往往使得矫正罪犯的“合法权利”在社区矫正过程中因缺少监督而被肆无忌惮地消耗、侵犯，其人权得不到应有的保障。

三、影响社区矫正检察监督效能发挥的因素

（一）社区矫正相关立法不完善

“法固有特点有保守一处，社会变化，法却稳定，当法和易变、迫切力量冲突，便成了进步的羁绊。”与其他国家相比较，我国到目前为止还没有一部系统完整的《社区矫正法》，学界也一直存在着许多争议，但社区矫正的执行需被严格地检察监督这一事实却是毋庸置疑的。我国关于社区矫正的立法落在了实践的后头，而又由于立法并不系统，我国的检察机关更是缺乏了依据。社会在不断发展，一部法律的制定需要多方面的协调，社区矫正涉及的参与部门很多，各部门的相关法律也很多，检察机关多采用人大及常委会、各部门各自制定的规定，但实际中人大及常委会与各部门在某些方面的内容规定可能是不一样的，选择了不同的适用规定所造成的适用结果肯定也是不同的，这就要求检察机关自己取舍适用。例如《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第 32 条规定：“司法所应按符合社会公共利益、矫正对象力所能及、可操作性强、易于监督的原则，组织有劳动能力的矫正对象参加公益劳动。”然而在我国刑法关于缓刑犯、假释犯的相关规定中，并没有要求其参与公益劳动这一项条款，这显然就违反了“罪刑法定”的原则。显然，这种法律适用的冲突就很容易造成检察机关在寻找监督法律依据时出现困惑和盲区，当连检察监督的法律依据都无法确定下来的时候，后期的社区矫正检察监督的其他工作更是没有了基础，自然是无法顺利开展。

（二）检察监督缺乏保障机制与权威

监督权力的落实到位必须以一定的手段作为保障。德国、日本、对检察机关职权作了确切规定，检察官行使监督权，可以充分运用法律赋予的保障手段来确保判决的执行。[8]与德国、日本、法国不同，我国的宪法只规定检察机关有监督权，却从未提到过检察机关应当具有保障工作成果、“将监督进行到底”的“坚强后盾”；同样的，《刑事诉讼法》第255条、第260条虽均有涉及到，检察机关的监督手段是“提出书面意见”，发出检察建议、纠正通知书等，要求改正，但若是执行单位不理睬又该如何处理，法律也未进一步规定。无保障成果的处分权，是监督不力的原因之一，无强制力作为后盾，就会使其在行使权力時空间有限，难以发挥制约作用，正是由于没有违法处置权，没有纠正执行力，才往往使得监督权威被狠狠削弱，法律监督手段严重缺乏强制力，矫正监督工作更是没法进行到底，矫正监督成果则得不到保障，检察监督的效力反而依赖于被监督单位的配合。

（三）检察机关内部关系理不顺、外部配合不紧密

理顺监督部门的内部关系，畅通担负不同工作的人员联系，是集中内部力量、保证工作连贯、有效的重要途径。深化对内部部门间交付、变更、终止等环节的监督，有益于提高规范管理水平，有益于分析各部门监督运行状态，从总体上对执行机关的措施提出意见，有助于及时调整其矫正方向，使得监督工作做到实处、做出成效。然而在我国，检察机关在监督时，出现工作内外配合不协调的情况很常见——对外，检察机关与司法行政、公安等部门的对接不流通，联动机制运转不顺畅，他们各有各想法，很容易影响到监督效能的充分发挥。例如在社区矫正工作分配的问题上，《关于在全国试行社区矫正工作的意见》要求司法行政部门带头，相关部门配合，但这种规定显然过于模糊、笼统--公安机关往往由于本身事务繁杂，而在人员不足时忽略对矫正罪犯的监督改造；[9]司法行政部门又由于本身不是明文规定的执行主体，无法做到《意见》所要求的“带头作用”。对于脱管、漏管的罪犯，司法行政部门由于不是独立的执行主体，在寻找脱管、漏管罪犯时，就需要依靠公安机关来执行；然而公安机关又依据《意见》中“司法行政部门带头”的要求，认为寻找的责任应归司法行政部门，在事务繁杂自顾不暇的情况下，公安机关常常会将寻找工作搁置，使得矫正罪犯脱管、漏管的问题长期得不到解决。对内，由于检察机关内部部门监督职能不明确，挖掘各部门自身的工作潜能、提升各部门工作效率就陷入了困顿之中；由于内部监督部门联系不紧密、信息不畅通、工作协作少，优化检察监督资源分配、强化工作人员监督能力亦是步步难行。

（四）检察监督工作人员观念落后

由于我国法律传统上普遍有“重审判轻执行”“重打击轻改造”的思想，这就使作为刑罚的最后一步也是不可代替的一步——检察监督，在我国刑罚实践中成为一个相对薄弱环节，某些检察机关的工作人员又对自己的监督工作抱着轻视的、可有可无的态度，思想不够解放、思想观念陈旧，造成其工作时出现“视角过窄”“监督被动”“文书代替行动”的问题，直接束缚了职能发挥。同时，由于社区矫正的执行机关受传统法律观念的影响，在工作时多半比较注重社区矫正的“惩罚功能”的发挥，忽略了矫正罪犯本该有的“权益保护”，这就造成检察工作人员在发挥监督作用时也很少树立“人权保障意识”，没有避开传统检察监督的观念误区，易把监督工作的重点和精力放在文书审阅之上，没能时刻注意执行机关的矫正教育手段是否合法、适当，是否侵犯了矫正罪犯的合法权利等方面的问题。这些落后的监督观念，都表现出我国检察机关工作人员对矫正监督的重要性认识不够，也使得监督无法做到经常化、制度化，这就造成了问题发现不及时、解决不得力、监管不到位等多方困难，阻挡了监督工作前进的步伐。

四、充分发挥社区矫正检察监督效能的建议

（一）制定符合国情的《社区矫正法》，建立配套的监督工作细则

只有有了明确的法律依据，检察监督工作才不会流于形式，才不会变成空中楼阁，一部统一的、系统化的《社区矫正法》，有助于检察机关工作起来有法、有据，规范、有效。虽然我国的社区矫正工作还处于探索时期，但随着这几年试点工作的开展，尤其是自从 2009 年在全国广泛实行以后，社区矫正及对其的检察监督都迫切地需要法律保障。国外社区矫正起步早、规范全，我国可在建立、完善相关立法时，重点考虑执行主体确定、内容程序明细化等问题，各地应参照自身实际做进一步规范，在此基础上制定《中华人民共和国矫正法》。[10]参照我国这几年的试点经验，可以尝试将社区矫正法和监狱法相结合，或是让监督与执行机关共同颁布社区矫正工作的相关文件，最后形成较为全面、完备的《社区矫正法》，以防止社区矫正的执行机关在制定规范时就“偏袒”自己、“绕过”检察机关的监督，降低立法的公正性与质量。同时，将社区矫正监督工作中过于原则性的、笼统的操作规定，转化为具体而有实践意义的细则办法；将较为弹性、模糊化的条款，转化为刚性、有明确界限的条款，是将监督工作量化、细化、具体化的关键。

（二）转变陈旧监督理念，加强监督队伍建设

任何一项制度，机构都只是载体，工作人员才是关键。没有高素质的、年富力强的人员，即使机构再完善，最终也是枉然。负责监督的人员要具备一定专业素养，这就需加强对检察人员的专业培训，使他们对相关政策、法规以及开展状况等有比较全面的了解；同时，培养他们的工作技巧和组织协调能力，抓难点、抓重点地展开检察监督。在思想观念上，树立他们坚定的政治立场、培养他们的奉献精神，纠正从前存在的“非监禁刑监督没有监禁刑监督重要”的错误想法，要求其在实施检察监督工作时不怕苦、不怕累，不嫌麻烦、认真对待。针对我国的检察工作人员在监督观念上有着陈旧、落后的问题，我国检察机关应着重培养检察人员“主动监督”“全面监督”的意识，同时，检察机关在矫正监督时，要树立“人权保障”的观念，防止“过度干预”的情况发生；检察人员在实行法律监督时，不仅要检察矫正执行机关的矫正教育方式是否合法，同时要确保其本身的监督方式不会使得矫正罪犯的基本人权受到侵犯。

（三）加强检察监督的内外联系，建立矫正罪犯信息共享平台

“法律的生命在于实行。”社区矫正监督制度想长存、有效，还要有一体化的落实机制、密切的内外联系、及时准确的信息管理作为保障，來形成检察监督的内外合力，促使工作有效、健康运行。在整合检察机关内部各部门职能方面，考虑到节约人力资源、提高工作效率的问题，检察机关可以在公安、法院、司法所各机关设立专门的“社区矫正办公室”，当场监督、现场解决在不同场所发生的不同问题，实现工作交接的“一步到位”，这样既防止了不同机关工作人员滥用职权，又解决了监管滞后的问题，还能有效预防矫正罪犯的漏管、脱管。

（四）建立“监督责任倒追制度”，保证监督权有效实现

理念应体现为具体制度，并在运作中得到验证。[11]检察机关可根据需要，随时查阅执行机关的相关资料了解情况，同时通过建立“监督责任倒追”的制度，将工作纳入到制度规范的约束之下，明确对其他机关所发出的“检察建议”和“纠正通知书”的强制力，规定无正当理由不履行的制裁后果。如，可参照监督逮捕案件作不捕决定的方式制定规范，并依法追究责任人的行政、刑事责任，以此来形成纠正矫正中违法行为，体现权威，保证监督权实现，保证矫正监督工作依法、有效地开展。

参考文献：

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