潍坊市新型城镇化过程中存在问题及对策研究①

冀香芬

摘 要：潍坊市新型城镇化过程中存在诸多问题，必须推动户籍制度改革，深化土地、住房制度改革，完善各项配套措施，推动以人为核心的城镇化。

关键词：新型城镇化 土地改革 户籍制度改革

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）08（b）-137-02

近年来，潍坊市新型城镇化工作取得很大进展，推行“海城河”发展战略，实施“突破滨海、提升市区、开发两河”三大战略，全市常住人口城镇化率达到58.15%，年均提高2个百分点。新型城镇化的发展在项目推进和细节提升上取得显著成效。但在宏观管理和配套设施等方面还存在诸多问题。

1 潍坊市新型城镇化过程中存在的主要问题

（1）城镇化率偏低。2016年，中国常住人口城镇化率为57.35%，户籍人口城镇化率仅为41.2%。东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，潍坊市常住人口城镇化率58.15%，低于东部地区平均城镇化率，户籍人口城镇化率更低，约为40%左右。据本次走访调查统计，在一些富裕的县市区，如寿光、青州等已有相当数量的农民在县里买房并居家迁往市区生活。在20～40岁这一年龄阶段的比例已高达50%。还有10%左右在市区买房工作，但未定居，孩子还在老家由老人看管。如何让这部分人实现真正的市民化，落户城镇是潍坊市现阶段城镇化过程中首先要考虑的问题。

（2）城镇化过程中配套措施不完善。新型城镇化的核心是以人为本。农民工不仅是生产者，还是生活者。政府要给农民工提供就业岗位，让他们能在城市稳定生活，享受同等的基本公共服务。目前的现实是进城农民与城镇居民在教育医疗以及住房保障的待遇差距较大。目前农民工子女在公立学校就读率不足20%，农民工社保参保率不足30%。80%～90%的农民工从事服务员、建筑工人、快递等低薪低附加值的工作岗位。农民工子女的教育问题、社会保障以及农民工的居住保障都是社会公共服务的问题，是潍坊市在推进城镇化进程中必须要考虑的问题。

（3）缺乏土地改革配套措施。推进城镇化的一大难题就是农村土地改革。1978年安徽省凤阳县小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕，2008年，当时中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“，土地流转”成为此轮改革的主题。据本次调查走访，有接近90%的已购房农民不愿落户城市。他们担心将户籍迁离农村后没有退路，万一找不到工作没有保障还不如留下土地种庄稼。这种担心不是没有道理应该引起市政府的重视。在土地改革试点方面，很多地方政府的做法为我们提供了有益的借鉴：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房等。如何保护农民权益不受损，使农村用地跟城市用地做到同地、同权、同价是现阶段要着力解决的问题。

2 潍坊市新型城镇化发展的对策与建议

2.1 推动户籍制度改革，着力提高户籍人口的城镇化率

潍坊市常住人口城镇化率58.15%，低于东部地区平均62.2%城镇化率。新型城镇化必须要考虑户籍制度改革，户籍改革的难点在于与城市户口相挂钩的利益太多，社保、就业、子女受教育的机会等进城农民很难同步获得。据本次走访调查样本统计，全市进城农民工中只有不到10%通过买房、结婚等方式获得城镇户口。农民工由于户籍限制不能享受城市居民同等待遇，户籍制度已成为城乡之间的壁垒。打破户籍是未来城镇化改革的方向，潍坊市政府可以借鉴其他城市有益经验，推动户籍制度改革。第一步建立居住证制度，这一步目前已完成，实施居住证制度，让农民工在子女就学社会保障技能培训，医疗养老等方面实现机会均等。第二步要解决居住证怎么向户籍转换，这一步有难度，可以考虑采用积分政策等优先把长期在城镇务工经商的农民工及其家属转为城镇居民。

2.2 完善各项配套措施，推动以人为核心的城镇化

在新型城镇化进程中要尽快推进社会保障体系建设，完善就业、培训、医疗、社保、子女教育等各方面配套措施，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。据本次走访调查显示：80%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，社保参保率不足30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。如何使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，增加社保参保比率，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。完善各项改革配套措施是当务之急。

2.3 深化土地、住房制度改革，走出城镇化进程中的深水区

目前的城镇化进程已进入深水区，涉及到各方面错综复杂的利益，如何权衡决策考验管理层的智慧，必须要做好顶层设计。城镇化涉及到土地改革、户籍改革、社保、教育、医疗、住房等方方面面，牵一发而动全身，但其中重中之重自然是土地改革。土地流转乃大势所趋，深化农村土地改革将是走出城镇化进程中深水区的唯一途径。

随着土地制度改革的推进，首先解决的问题是征地制度问题。改革征地制度，完善被征用地农民的保障机制，需要建立农村产权的确权登记颁证。这一步已完成，过去五年潍坊市完成辖区内所有农村土地承包经营权、宅基地和农村集体建设用地确权登记颁证工作。现在要做的是三点：第一是农村土地承包经营权的流转。承包地土地流转非常重要，一方面可以促进土地规模经营，为实现农业现代化提供条件；另一方面可以转移剩余劳动力，为新型城镇化建设提供人力支撑。现在的问题是实践中如何让土地的转包、出租、互换、转让流转土地，土地流转的具体操作模式和配套政策还有待建立、完善；第二是集体经营性建设用地的入市程序、权利价格问题以及出租租赁股权的转换，这一点中央层面改革的力度越来越大。2013年11月，中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年3月，国土资源部公布了农村土地制度改革首批试点名单。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革分别在全国33个县市区进行试点。2017年8月，国土资源部、住房城乡建设部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市将开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。到2021年底，要在試点城市成功运营一批集体租赁住房项目，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑；第三是宅基地问题。对宅基地如何实现有效的再配置再流转是关键问题。对于宅基地上面的住房抵押、担保、转让有没有法律效力，以及程序问题，都迫切需要解决。这些目前在各地已经开始探索试验。农村集体土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。可以说这不仅仅关系着农民的收入，更关系中国农村经济发展的未来。

本届政府专门强调房地产的去库存。现在的住房存量很大，如何消化是个难题。强调满足新市民住房需求为主要出发点。但目前的现实是买得起的大都已经买了，没买的也买不起。据走访调查显示：在一些富裕的县市区，如寿光、青州等在20～40岁这一年龄阶段在城区购房的比例已高达50%。目前大多数打工农民群体几乎买不起住房。因此，建立足够并举的住房保障制度可以考虑把公租房扩大到没有固定市区户籍的农民转移人口。另外，对于如何发展房屋租赁市场，可以考虑，房地产企业有销售商品房批量转化为租赁人住房，目前潍坊也已在试点。根据《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。试点如果成功，住房制度改革将会为我国的城镇化建设带来不可估量的影响。

3 结语

本文潍坊市新型城镇化过程中存在诸多问题，诸如城镇化率偏低，城镇化过程中配套措施不完善，缺乏土地改革配套措施。提出潍坊市新型城镇化发展的对策，必须推动户籍制度改革，深化土地、住房制度改革，完善各项配套措施，推动以人为核心的城镇化。

参考文献

[1] 潍坊市政府工作报告[R].2017-04-12.

[2] 王秀燕.推进新型城镇化的几点思考[J].中文信息，2014（9）.

①基金项目：2017年度潍坊市社会科学规划重点研究课题《新型城镇化和农业现代化协调发展的研究——以潍坊市为例》潍社科学术委发[2017]2号部分研究成果。