政策效果审计评价：金融支持“中国制造2025”

沃野

[摘要]本文以金融部门为主要审计对象，运用平衡计分卡和层次分析方法，研究金融对制造业企业的支持，量化评价政策效果，并以宁波试点情况审计实践为例，提出相关工作建议。

[关键词]金融 中国制造2025 政策效果 审计评价 平衡计分卡

2016年8月宁波获批成为首个“中国制造

2025”试点城市，随后宁波市委、市政府出台相关行动纲要和实施方案，人民银行宁波市中心支行配合制定《金融支持宁波建设“中国制造2025”试点示范城市专项行动方案》（以下简称《专项行动方案》），强力推进金融业支持工作。

一、金融支持“中国制造2025”政策审计评价框架构建

（一）审计评价框架建立

平衡计分卡由哈佛大学教授Robert Kaplan于1992年在《哈弗商业评论》首次提出，是一种绩效评价体系。其产生改变了传统以财务度量为主的评价模式，建立起更为全面、系统并关注客户价值的组织绩效评价模式。

平衡计分卡的内容包括四个维度：（1）财务指标，反映经营收入、利润等情况；（2）客户指标，反映客户需求，客户价值；（3）内部流程指标，反映内部管理过程和效率；（4）学习与成长指标，反映员工能力、信息传导和激励约束等。同时Kaplan强调四个维度框架应当是参考样板，而不是必要元素，且四个维度不一定相互独立，如图1所示。

根据平衡计分卡用于研究组织战略管理的特性和多维度因素评价的灵活性，本文将金融业看成一个整体部门，作为主要审计对象重点研究，其客户即支持范围内的制造业，作为审计延伸调查对象。金融部门通过资金、金融创新支持制造业转型升级，通过内部控制保障自身稳健经营。目标概括为：稳健经营、促进发展与互利共赢，即模型中的战略任务目标效果。

这里将金融业支持制造业转型发展的行为拆分至模型的四个维度。一是财务维度。金融业提供金融产品服务的资金量反映金融部门支持制造业的力度，即“政策执行力F”。二是客户维度。制造业企业的资金需求、生存发展状况、转型升级进度等，即“政策执行效果M”。三是内部管理维度。金融部门内部控制、风险管理、工作效率等情况，即“政策执行可持续性I”。四是学习和成长维度。反映金融部门熟悉相关政策、创新相关金融产品情况以及政策效果的评估和调整能力，即“政策执行活力D”。得到金融支持“中国制造2025”政策评价审计模型框架，如图2所示。

（二）审计评价指标设计

审计评价指标来源于引用政策、文献研究、创新构建三个方面。其中，政策执行力F来源于对《专项行动方案》中“稳总量、调结构、抓项目、减负担、优服务”五项重点任务目标的整合。政策执行效果M来源于《“中国制造2025”宁波行动纲要》对制造业“创新能力、质量效益、融合发展、结构优化、绿色发展”等要求的梳理。政策执行可持续性I和政策执行活力D主要依靠文献研究和创新构建。

细化各类评价指标，得到含有19个评价指标的体系，如表1所示。

根据指标性质，上述指标分为两类：一类为直接评价指标，即指标数据采集便可评价时点情况；另一类为间接评价指标，即采集的数据本身并不具有评价特性，需要与2020年目标值进行比较得出评价结果，也可称为达标类指标。

（三）审计评价指标权重确定

由于上述四个维度非相互独立，选用层次分析法确定权重，建立三级递阶层次结构及单规则9级判断矩阵，利用德尔菲专家方法和yaahp软件计算具体权重，并通过一致性检验，从而得到含有19个评价指标的金融支持“中国制造2025”政策评价模型，如表2所示。

确定较合理的权重。按照数据来源分，统计数据类指标权重占总权重的86%，问卷类指标权重占比为14%；按照数据性质分，达标类指标占比为82%，非达标类指标为18%；按照指标内容分，金融部门支持指标占比为42%，制造业发展指标为43%，金融部门内部管理、学习和创新指标权重分别为5%、10%。

二、宁波试点情况的审计调查实践

（一）數据获取

政策执行力数据主要来源于对人民银行宁波市中心支行相关管理职能部门工作的审计调查，时间为2015年、2016年和2017年上半年，数据覆盖F1、F2、F3、F4、I3、I4指标。政策执行效果数据主要来源于对宁波市经信委相关管理职能部门的延伸调查，时间为2015年、2016年，数据覆盖M1、M2、M3、M4、M5。其他数据来源于对宁波市金融机构的审计调查问卷以及对少数具有代表性金融机构的审计调查，数据覆盖F5、I1、I2、D1、D2、D3、M6、M7。

（二）数据处理

由于数据周期和时点存在差异，使用增长率数据预测评价稳定性较好，也更符合经济金融发展的惯性规律。将达标类数据转变为2015年至监测时点的增长率数据Vt，并假设此增长率在监测时点至2020年之间保持不变，估算2020年数值Yi，以此来审计评价目标完成情况Zi。利用连续审计、跟踪审计等方法，建立平行移动窗口，当周期性审计发现新数据时，重新计算已完成时段增速，估算2020年目标完成情况。公式为：

Vt =（Xt÷X2015）year（2020-t）÷（t-2015）

Yi = Vt×Xt

Zi =（Yi-X2015）÷（Y2020-X2015）

其中，Xt为监测时点t时的采集数值，Y2020为目标值，X2015为2015年末数值。

（三）审计评价过程

利用审计调查项目获得的数据，对政策评价模型中19项指标进行赋值和加权计算，得到的结果就是金融支持宁波试点“中国制造2025”政策评价结论的主要依据。

模型修正：由于在具体审计数据采集时，个别指标数据存在较大问题，严重影响评价结果，本文对指标及数据进行了一次修正。一是删除F1指标。指标F1受近年大量不良贷款核销影响，评价失真，同时，相应调整F2至F4指标权重。二是调整M3指标。两化融合发展水平总指数的实际数据统计口径与目标设置统计口径不一致，造成2016年数值已大幅超过2020年目标数值。因此，用装备数控化率（2020年目标值70）替代。修正后变为含有18个指标的评价模型，具体评价结果如表3所示。

（四）审计评价结论

总体来看，金融支持“中国制造2025”政策已取得初步成效，但不少方面仍存在改进空间。其中政策执行效果、政策执行可持续性、政策执行活力情况较好，政策执行力相对落后。经审计调查了解，造成上述结果的原因：一是金融部门受近年大量制造业不良贷款影响，风险控制较谨慎、严格。二是制造业主管部门（经信委）目标比金融业管理部门（人民银行）目标略保守。

细化来看，指标层得分差距较大。7个指标评价值为1，占比38.9%，5个指标评价值低于0.6，占比27.8%，如调结构F2、量化融合M3等。可见，若要达到已确定的政策目标，各项具体工作间的推进进度和效果差异较大。

此外，由于审计评价框架选取了4个维度18个评价指标且权重较合理，单个数据对整体评价结果的影响较小。中间层评价值集中在0.65至0.85之间，评价结果较稳定，如图3所示。

三、相关建议

（一）加大金融支持制造业转型发展的力度

金融管理部门应在坚持市场化和防范系统性金融风险的前提下，探索更为有效的管理手段，如通过出台更加细化、易操作的实施细则，加大相关宣传教育的广度和力度，将知识产权质押融资、科技金融贷款及绿色融资等支持制造业调结构工作与MPA、再贴现、再贷款等货币政策手段适当挂钩，或者将金融机构相关工作执行、金融创新等情况纳入综合评价，引导、督促金融机构从微观层面更加深入细致地调研分析制造业行业、企业的具体情况和资金需求，有针对性地增加金融产品的多样性，开展融资租赁、协助发行债券、排碳权抵押等金融创新服务，更大限度地支持和推动两化融合、转型升级和优胜劣汰，达到互利共赢的目标。

（二）建立政策目标调整机制

对于已通过审计实践证实的部分较不合理的政策目标，应当允许通过特定的程序予以调整，使其回到合理的区间内，从而有效发挥目标导向、激励促进等作用。一是对于无法实现的目标，应适当调低，如金融机构工业企业贷款占比等任务。二是对于已经实现或接近实现的目标，应适当调高，如高新技术产业增加值占规模以上工业比重等要求。三是对于数据统计口径不一致的目标，应明确统计口径，如两化融合发展水平总指标等。四是对于与实际工作无关或较难衡量的目标，虽然政策制定时已经反复调研论证，但在实际执行中仍有个别工作目标与核心政策关系不大或无法收集到相关信息予以衡量，应考虑删除或调整这类目标及相应政策内容，如金融机构开展“高管+客户经理”双对接活动等。

（三）健全信息沟通交流机制

一是加强金融管理部门与政府相关部门，尤其是与牵头部门经信委之间的联系。全面、及时收集制造业转型发展情况的信息和数据，从“中国制造2025”效果端分析政策落实情况和政策合理化建议。二是强化金融管理部门与金融机构的联系。通过定期召开座谈会，收集数据信息，畅通信息交流渠道，及时了解掌握金融机构的具体情况，研究解决实际困难，使金融支持政策能够不走样地贯彻下去。三是增加金融管理部門与企业的联系，更多地深入制造企业了解需求，有针对性地安排银企对接，有力推动工作开展。

（四）建立金融支持“中国制造2025”风险防控体系

建立多层次的金融支持“中国制造2025”风险防控体系，解决金融机构对于支持制造业发展的顾虑，全力支持和配合政策实施。一是建立金融支持“中国制造2025”风险防控框架和预警指标。及早发现、控制和纠正易出现系统性风险的领域，同时促进各金融机构按照框架要求，设计完善本机构的微观风险防控和预警体系，有效提升制造业金融产品的内部管理和风险控制水平。二是在制造业不良贷款高发、制造业重点密集区域设立金融支持“中国制造2025”基金。基金资金可由该区域政府和各金融机构按约定的规则缴纳，将费率与贡献和风险挂钩，专款专用。相关部门可运用基金及时化解金融风险，同时对重要的制造业企业进行扶持，强力推进制造强国战略及各项政策措施加快落实。

（作者单位： 中国人民银行宁波市中心支行，

邮政编码：315040，电子邮箱：angel83116@163.com ）

主要参考文献

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