党内权力运行的制约和监督途径探析

王琼

摘要：党内权力运行的科学规范是提高党的建设质量的题中之义，也是党的建设科学化程度和水平的重要体现。权力的异化、变质和滥用不仅销蚀政党的形象和权威，亦会对长期执政地位产生深远影响。加强对党内权力运行的制约和监督，就是要从有效制衡、强化约束、深度预防的角度进行制度设计，彻底阻断党内权力寻租的制度性渠道、查补权力运行失范的结构性漏洞，巩固反腐败斗争的压倒性态势。

关键词：中国共产党；权力运行；监督制约

中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2018）06-067-005

在习近平总书记关于党的建设重要论述中，加强对权力运行的制约和监督是坚定不移全面从严治党的基本要求之一。新时代不断提高党的建设质量，权力制约是治本之策。党的十九大指出：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”，更从科学配置党政部门及内设机构权力等方面对具体的实践路径给出了清晰的方向。

中国共产党是按照民主集中制原则建立起来的马克思主义政党，在党内同样存在权力配置、权力运行和权力制衡的途径选择问题。尤其是在科学执政和依法执政要求的背景下，完善对党内权力的制约和监督，能够制约党员领导干部的欲望，防止权力的非正常膨胀、扩张和滥用，而不是成为不受束缚的“脱缰野马”；能够保障权力运行的有序和公正，及时矫正偏离正轨的权力运行。如何强化权力制约，一般来讲有三种重要的途径。一是分权制衡，通过体制内的横向权力结构划分，科学配置权力、合理划分权限、健全监督制度，“以权力制约权力”达到制衡目的；二是权利约束，通过体制内的纵向权利赋予，运用权力与权利此消彼长的掣肘逻辑实现“以权利制约权力”；三是道德辅助，以价值观念、思想觉悟等引导权力的运行，用看不见的手“以道德制约权力”。

一、以“权力制约权力”实现权力内部制约

不受限制和约束的权力会走向滥用，绝对的权力导致绝对的腐败。权力越集中，越权和滥用的概率就更大。在党内权力制约中，科学合理的“分权”是核心和关键。只有在一个科学合理且正常运行的权力结构中，使用权力的方式方法、目标设定才不会发生轻易的改变。这就要求在党内权力划分和分配中，优化权力结构与权力配置，使权力关系明晰化、规范化，其目标是为权力的行使设置“边界”，把权力关进制度的笼子，以防止独断专行、权力膨胀、权力滥用、有权任性等现象的出现。

（一）党内权力配置必须科学合理、规范到位

权力配置指的是“权力如何合理分工或分配”[1]的问题，也可以称之为权力结构问题。从宏观政治制度分析，权力配置主要指向“政治权力在国家组织之内的配置，包括两个方面，立法权力、行政权力、司法权力的配置为横向的配置，纵向的权力配置则主要是指中央与地方之间的权力配置。”[2]从微观的政党内部来分析，主要指向的是横向党的工作部门之间、纵向上下级党组织之间的权力分工与制衡关系。只有通过科学设置机构、合理配置职能才能实现更有效地平行分权和垂直分权。科学的权力配置必须依法依规，对党组织、党员领导干部的权力职能进行明确规定，不允许存在规外特权或者违规获权。在实践中，尤其需要特别关注的是以下四个方面。一是对“一把手”的权力配置问题。科学配置意味着必须分解“一把手”对公权力利益资源的垄断和支配，尤其是在重大决策和选人用人方面，提升“一把手”权力运行的规范化、公开化和透明化，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，并对“一把手”的权力运用实行终身追究机制。二是在党内权力运行中需要建立“权力清单”。对党内各部门、党委、党组等所行使的权力进行全面梳理，依法界定部门、岗位、人员职责和权限。三是要充分考虑到互联网、党员流动性频繁所带来的管辖边界模糊化问题。在实践运行中，只要行政区划清晰，互相没有隶属关系的平级地方组织之间的职权和职责就是清晰的，因此要在党员监督管理中，“属地原则”仍应是主导。四是要明晰职能部室下属的办事机构和派出机构的权力“边界”。在地方党委权力运行中，一些权力有党委重要职能部室名义履行，但实际上由其下属的职能部门、办事机构、派出机构、事业单位等承担，“名”“责”没有得到有效的统一，责任主体和权力边界亦不清晰。

（二）党内权力的授予必须有限

有限授权是一种非常重要的控权方式，如托马斯·潘恩在《人权论》中所言，权力“不是授予，就是僭取的。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺”[3]。授权行为本身对权力就是一种制约，任何权力只要是通过授予获得的，即代表该权力来源于他人，而非天然拥有。并且授权是有限度的授权，权力授予时必须有所保留，而不是绝对授权和完全限权，要充分考虑到权力有可能“行恶”的一面。中国共产党必须树立有限权力理念，无论是管党组织、管领导干部都不应当拥有无限权力，权力应当有边界，应当有所为有所不为，而不能成为全能组织。并且每个权力主体的“用权”必须以另一个部门权力主体“放权”为前提，“一权多主”或者“一权多授”会导致权力运行体系的混乱，且会严重削弱党的权威。

（三）党内权力的配置必须考虑到制衡

为了强化权力制约，革除弊端、提高运行效率，必须重视科学配权，科学配置党政部门及内设机构的权力和职能，形成权力部门之间、权力之间的制约关系。一是要坚持党对一切工作的领导，这是党内权力制衡的根本前提。各种权力的配置和行使，以及权力之间的制衡最终目的都是为了实现党对一切工作的领导，这个基本原则不能有任何动摇。二是要坚持民主集中制，作为党内根本的组织原则和领导制度，民主集中制是实现党内权力制衡的重要基础，它从根本上规定了权力机關和权力主体各自的职权范围和行为规则，因此党内权力的制衡离不开对于民主集中制的贯彻落实。三是党的各领导机关之间要做到既能独立行使自己的权力，又能在相互之间形成制约，通过完善党内法规制度建设和党的组织机构改革，形成治理优势，发挥领导作用，形成既合作又制衡的工作格局。

（四）权力配置的基本原则在于权责对等

权责对等原则是指“在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则”[4]。所谓“对等”就是相互一致，不能仅享用权力带来的好处而不履行其应当肩负的职责；也不能只要求管理者承担责任而不予以授权，要实现“人、财、物”的相应统一。理想的制度规定应当是权义统一、权责一致，以达到前后衔接、上下贯通、左右呼应的整体平衡。要将“权责对等”在实践中落实到位：一是必须进一步健全“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，坚持权力、责任、执行和监督的对等。完善分工负责，可以比较有效解决“分工交叉”、“职责不清”等问题，按照“工作职能的全覆盖、工作领域的条块分立、工作任务的均衡配置”[5]的原则，对分工领导的职责进行划分，强化权力制约和责任落实。二是必须理顺上下级党组织之间的关系。在日常权力运行中上下沟通、各负其责，不得以上压下、以下犯上。一方面，各级各类党组织在自身职责权限范围内独立负责地开展工作，凡属应由下级党组织处理的问题，如无特殊情况，上级党组织不得干预。另一方面，上级党组织在作出同下级组织有关的重要决定时，通常要征求下级组织的意见，以保证下级组织正确理解、全面贯彻落实上级决定；下级党组织作出的需经上级批准同意的重要决定，必须事先请示报告获得批准；上级根据规定权限任免下级重要干部。在集体民主决策中先上后下、自上而下、以上率下，先由较高层级党组织作出决策、发出指示命令，然后自上而下贯彻落实，上领导下、下服从上。在相互监督制约中互相监督、彼此制约、上下平等。一方面，上级党组织有权领导或指导下级党组织开展工作，有权督促检查上级决策部署的贯彻落实情况，有权责令下级党组织自行纠正或者直接改变、撤销其作出的不适当或者违法违规决定并予以通报批评，有权受理党员和下级党组织提出的申诉、检举和控告并做出相应处理等。另一方面，下级党组织有权对上级党组织提出批評、意见和建议；有权对上级党组织的履职情况和党风廉政情况进行评议，如果其认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变，如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告；有权罢免其所选出的不称职的上级组织的党代表。

二、以“权利制约权力”实现权力外部约束

权利制约权力是权力约束的外部机制。在公共权力领域，以权利制约权力是指“公民享有宪法和其他法律所规定的各种民主权利及其他权利，它消极地作为国家权力不可逾越的界限，积极地作为干预国家大政的手段，可以对国家权力加以支持或进行监督”[6]，它所体现的是公民对国家的主导作用。而在政党治理领域，主要是指充分保障党员的民主权利，通过民主与法治的结合达到制约权力的作用。

（一）保障党员的选举权与被选举权

按照马克思法学的相关理论认为，“权力是权利的高度聚合，其力量远远强于权利，但其合理性却源于权利。没有权利的驱动和指引，权力就会失去源泉和方向；没有权利的制衡和约束，权力就会在其社会运行中蜕变。”[7]《中国共产党党章》赋予了党员选举权和被选举权，任何组织和个人都不得以任何理由妨碍选举人表达自己的意志。党员选举权和被选举权的实现和保障，就可以进一步理顺权力授受关系，谁赋权对谁负责，在一定程度上能够遏制某些领导干部只对上负责不对下负责的弊端。保障的根本在于组织系统生成的程序，先下后上、自下而上、以下选上。先选举产生较低层级的党代表组成党组织，在逐级向上选举产生较高层级的党组织。下级党代表与党组织的选举权，对上级党代表的产生与党组织的形成具有决定性作用。

（二）以党务公开保障党员的知情权

作为党内民主的重要内容和手段，党员知情权是指党员依据党章党规所享有的了解党内生活的基本权利。党员知情权被称之为党内民主的实践起点，在实践中，党内民主离开党员知情权这个前提基础是不可能运行的，没有党务公开就没有党员的知情权，没有党员知情权也就谈不上党员“行使表决、选举权”，参与党内事务的讨论等，党内民主权利就会流于形式。2017年11月30日，《中国共产党党务公开条例》通过，此条例对于保障党员知情权和监督权意义重大。党务公开对于党员个人来讲是党员的基本权利；对于党组织来讲，则是党组织对于党员个人所必须尽到的义务与责任。党务公开透明、党员知情权充分保障，就可以让权力运行的透明度更高，以起到制约权力的作用。

（三）扩大党员的参与决策权

保障党员的参与决策权，主要是扩大党内决策的透明度，为党员了解并参与党内决策提供平台和途径，提高普通党员在决策中的权重。党员参与决策权利的实现，可以防止少数人利用权力决定重大问题，可以有效防止权力腐败的发生。一是畅通党员表达意见诉求的平台，让党员充分参与到党内事务的表达和讨论中来；二是加强领导干部与普通党员的交流沟通，建立对话渠道；三是可以探索设置决策听证会、党委会列席制度等，让党员以多种方式参与到决策的过程中来。

（四）实现党员的民主监督

党员的民主监督权利是党员的基本权利之一，也是借助公开透明监督权以保证权力正确有效运行的重要动力和保障。保障党员的民主监督权利，主要要做好以下三个方面的工作。一是继续加强各级党员代表大会常任制试点，探索闭会期间党代表落实民主监督权利的形式和途径，以制度化的方式保证基层党员的民主监督能够及时反馈至相关部门。二是强化基层党组织和普通党员在党内监督体系和问责体系中的地位，充分发挥基层党组织的日常监督作用和党员的民主监督作用。三是进一步完善党内民主生活会制度，切实提高党内组织生活质量，坚持走群众路线，主动接受党员的民主监督。党内监督是加强权力制约、全面从严治党的关口要隘。为了进一步完善党内监督，解决管党治党失之于宽松软的问题，2016年党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》，明确了党内监督的指导思想、主要任务、监督主体、监督对象、监督内容、监督权限等规定，具有“增强监督意识，营造监督氛围”、“强调监督主体，树立监督信心”、“突出监督特色，加强巡视工作”、“健全工作机制，派驻监督机构”、“完善监督组织，建设监督队伍”、“创新监督方式，用好监督武器”六个方面的鲜明特点，确保党内监督的全覆盖、无死角，紧盯重点领域和重点对象，使党内监督工作有规可依、有章可循。

三、以“道德约束权力”实现对权力运行的激励约束

以道德制约权力，“就是通过各种途径，把外在的价值准则内化为权力运用者自身的价值需求和道德自律，使其保持高尚的权力道德理念和情操，树立正确的权力意识，自觉规避滥用权力的行为，增强自身抗腐防变的动力资源，自觉约束自己的权力行为，以防范权力的异变。”[8]

（一）以道德制约权力，需通过教化方式实现领导干部道德修养的自我约束和提高

以道德制约权力，依据的是干部道德修养所能达到的高度。其目标在于希望以干部内心的“道德律”构建起行为的底线意识，以正确的权力观、高洁的品质、公仆的情怀、内心的力量来抵御外在的诱惑。也就是说，以道德制约权力，是一种个体主动的、柔性约束方式，“与以权力制约权力的机制的外在强迫性相比较，以道德制约权力的机制侧重于通过自身道德觉悟、道德情感等实现自律，自觉地正确行使权力”[9]。道德本身虽然并不具有强制约束力，但是它可以靠人们的内心信念和社会的“共同价值观”去遵守，以柔克刚、循序渐进、潜移默化的制约，可以弥补刚性约束所存在的缺陷，过程虽然缓慢但是效果更加持久。强化以道德制约权力的制度环境形成，要从三个方面着力。一是加强领导干部的自我修炼，通过正反面的典型案例进一步强化权力责任意识，加强其对自身的行为约束。二是树立正确的道德标准，以《中国共产党廉洁自律准则》为准绳，建立“官德”标准体系，在全社会营造崇廉耻贪的文化氛围，增加权力滥用和腐败违纪的“道德成本”。三是加强廉政教育，尤其是权力观和宗旨观教育、党史国史教育、党规党纪国法教育、传统文化教育等，引导干部将廉洁规定内化于心，成为从政为人所恪守的道德信念和行为准则。

（二）以道德制约权力，有赖于党内政治生态所提供的制度环境滋养

十八大后，习近平总书记在中央政治局集体学习、全国两会地方代表团座谈等场合多次强调“政治生态”的命题，强调要求“政治生态也要山清水秀”。从党内政治文化角度来分析，团结的、统一的、实事求是的、精神昂扬的党内政治文化氛围有助于推动党的各项工作和事业不断向前，为有效实现党的领导和执政提供良好的条件。涣散的、悲观的、消沉的、急功近利的党内政治文化氛围则容易滋生各种不良倾向和苗头。存在于局部的消极懈怠、得过且过、悲观消极、好大喜功，是制约党员领导干部道德品行提升的重要因素。从党内政治生活角度来分析，严肃党内政治生活是中国共产党保持自身先进性和纯洁性的重要途径和重要要求。然而，庸俗化、平淡化、随意化却成为党内政治生活的“腐蚀剂”，政治要求和理论学习流于表层，同志之间多栽花、少栽刺、不敢触及深层次矛盾、不敢开展批评与自我批评，圈子文化和码头文化盛行等等。不正常的党内政治生活必然影响党员的行为选择，没有好的從政环境和生态，“官德”和“政德”靠个体之力犹如蚍蜉撼树，无法对权力运用形成内心的自律。

（三）以道德制约权力，前提是对于权力滥用风险的全面评估和预警

以道德制约权力，还在于“知”，知可为知不可为，知权力滥用的高危风险点，更好地从道德层面做到自我预防工作。一是抓点，查找突出问题。权力滥用和有权任性的风险隐患问题，在不同领域和不同部门有着不同的突出表现。查找突出问题就是要求针对岗位、职位、职级等内容，列出“风险点清单”，明确风险表现和风险评级，通过不断地教育和引导，预防和减少在突出问题上发生权力滥用的可能。查找风险是一个动态的发展过程，需要跟随事业的发展、岗位职责的调整、制度规章的修订来及时进行新的排查和增补，做到心中有数，抓住潜在风险不敢有丝毫懈怠。二是查线，抓住关键环节。深入推进纪律建设，必须抓住关键环节，逐步细化分解并落实到位，才能够保证整个体系建设的高效管用。比如选人用人，涉及方案动议、推荐提名、民主推荐、组织考察、讨论决定、公示任职等多个环节，单个环节出现权力滥用，或者环节衔接之间钻制度漏洞的情形都有可能发生，极有可能发生腐败，并且造成的后果影响的是干部队伍建设的整体形象。三是控面，紧盯重点领域。只有抓住重点领域和关键岗位，才能够真正遏制“腐败增量”，巩固反腐败斗争的积极成效。对于党内权力运行而言，项目决策、选人用人等领域是权力滥用风险的“易发区”、“高发区”和“重灾区”，以道德品行提升从源头上做好风险防范，抑制利益输送和权钱交易的心理冲动，才能够确保权力始终正确行使。

参考文献

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