经济波动会影响财政政策选择吗？

李军林 朱沛华

摘要：宏观经济学理论认为，宏观经济政策应该是中性的或者是相机决策的。然而在新兴市场国家中，不少研究发现财政政策出现顺周期调控的特征。基于中国的特征现实，通过构建最优财政政策模型，研究受到外生经济冲击时政府部門的最优财政政策反应，发现财政政策的顺周期性往往受到经济波动的影响。原因在于，经济波动越大，政府的税收收入变化幅度越大。那么在传统的非周期性与逆周期调控下，财政盈余或财政赤字会呈现出更大的波动幅度，政府部门将更难以维持财政收支的稳定，最终财政调控出现顺周期的特征。不同类型的外生冲击导致的财政政策反应不同，其中总产出的外生冲击会导致财政支出与消费税率政策的顺周期性，而以生产率为主的外生冲击主要导致财政支出的顺周期性。

关键词：经济波动；财政政策；顺周期；生产率

中图分类号：F812.0；F124.8 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2018）06-014-015

一、问题的提出

如何使用财政政策来实施宏观调控？政府财政政策的调控规则与实施效果一直是宏观经济研究的重中之重。西方经济学派诸如凯恩斯主义、理性预期理论为政府制定财政政策提供了理论依据。其对应的两类财政政策调控规则分别是相机决策的财政政策（又称为逆周期调控，Countercyclical Prescription）以及非周期的财政政策（又称为巴罗规则，Barro Prescription）。然而进入新世纪以来，中国财政政策更多地呈现出顺周期（Procyclical）的调控特征。本文以中国国家层面2001～2016年的数据为例，刻画出名义经济增长与财政支出增长的趋势（图1）。可以发现，2003年以来，财政支出增长与名义经济增长的趋势高度重合，即中国的财政支出政策既不是中性的，也不是逆周期的，而是呈现出较为明显的顺周期调控的特征。不仅如此，纵观世界新兴市场国家的财政政策选择，顺周期的财政政策反而更为常见。Kaminsky等（2004）、Lane（2003）、Ilzetzki和Végh（2008）[1][2][3]基于主要的OECD国家和发展中国家的样本，发现资本净流入、财政政策与货币政策均呈现出顺周期的特征。这意味着在经济向好时，资本流入增加、宏观经济政策放松；反之，经济萧条时，资本流入减少，宏观经济政策收紧。经济政策出现“推波助澜”的特征。这显然与传统的宏观经济学所倡导的政策规则存在分歧。

随着以中国为代表的新兴经济体在世界经济中重要性逐步提高，研究发展中国家与发达国家在财政政策调控规则上的异同能够为发展中国家的经济发展提供理论依据。中国与世界上其他国家的发展路径差异是，改革开放以来中国经济的高速发展，财政政策调控作为重要的宏观调控工具具有不可或缺的作用，最直接的表现在于政府投资的经济驱动效应十分显著。持续的高经济增长带来的问题是，究竟财政政策如何对经济增长产生反应？经济的高速增长意味着经济波动性也明显增大，这是否会影响到各个地方政府的财政政策选择？基于以上问题，本文构建最优财政政策模型，在社会福利最大化的目标下，对在经济波动下政府部门的财政政策反应进行研究。在理论分析的基础上，本文使用中国省级层面的面板数据进行验证，厘清经济波动与财政政策的相关关系，为中国近年来顺周期的财政政策寻找理论基础并得到相应的政策含义。

在现有研究的基础上，本文的理论价值在于：其一，在Talvi和Végh（2005）[4]提出的最优财政政策模型基础上进行拓展，依据中国的现实情境进行分析，并用于解释在不同类型的经济波动下，分析政府部门包含财政支出、消费税率与收入税率的最优政策反应，为中国近年来表现出来的财政调控特征提供一个综合的理论分析框架。其二，在对财政政策的顺周期性进行解释时，本文从外生冲击的角度进行切入，研究外生的经济波动如何影响财政政策的最优反应，并进一步将经济波动分类为总产出的经济冲击与生产率冲击，更为贴近现实并得到适用性更强的结论。其三，在理论分析的基础上，本文进一步寻找现实的证据论证，基于2001～2015年中国省级层面的数据，分析产出的经济波动与生产率如何影响地方政府的财政政策反应，为构建最优财政政策模型提供有效的现实依据。

二、文献回顾

相比传统的凯恩斯主义宏观经济理论，最优经济政策模型具有坚实的微观基础。早期，Lucas和 Stokey（1983）[5]建立无资本因素下的最优经济政策模型，研究了在经济发展成熟和时间一致性下对应的最优税收政策。Chari等（1991）[6]在此基础上进一步将资本因素纳入到模型分析中，并指出最优的经济政策应该是，劳动税率保持恒定，货币政策与财政支出顺周期、与技术冲击逆周期。Schmitt-Grohé和Uribe（2005）[7]则是研究在考虑了商业周期波动下，针对美国经济的最优财政政策和货币政策，发现最优的收入税率应保持稳定，最优的货币政策应盯住价格水平。Schmitt-Grohé和Uribe（2007）[8]进一步指出在存在价格粘性、税收扭曲的条件下，最优的财政政策是紧缩的，最优的货币政策则是根据产出水平进行轻微调整。Werning（2011）[9]在流动性陷阱的前提下建立最优经济政策模型，发现最优的货币政策是相机决策的，最优的财政政策则是有承诺的并且是扩张性的。Bassetto（2014）[10]指出税负在人口中的分布是不均匀的，利率变化使得财富再分配。这意味着代理人的政治力量出现群体异质性，负向的外部冲击下最优的财政政策会产生不同程度的财政赤字。Azzimonti等（2016）[11]基于财政预算平衡的规则，研究动态视角下政府债务的管理如何造成社会福利水平的损失。Nakata（2016）[12]基于美国经济的特征事实，指出在名义利率存在零下限的约束时，最优的财政政策应与利率水平相挂钩。

以往关于最优经济政策模型的前沿研究主要以发达国家的经济状况为基础，取得了丰富的研究成果。然而大多数文献得到的最优财政政策和货币政策应该是逆周期调控或者中性的，这显然与发展中国家的经济现实相违背，导致了最优经济政策模型在发展中国家的学术空白。国内学者针对中国特有经济现实下的最优财政货币政策进行探索，对政策周期性的相关研究较少。严成樑和龚六堂（2012）[13]基于内生增长理论，研究了在经济增长最大化与社会福利最大化下的最优财政政策的均衡差异。贾俊雪和郭庆旺（2010）[14]研究不完全市场竞争下，最优财政政策和货币政策的周期性特征，发现当政府部门的支出存在着外部性时，单一货币政策规则将不再适用，市场环境、风险偏好均会对最优经济政策的均衡产生影响。

（一）顺周期财政政策的研究解释

针对发展中国家在财政政策上体现出了明确的顺周期性质，现有文献从不同角度进行展开研究。朱军（2017）[15]构建中国财政政策不确定性的测量体系，发现总体上财政支出的不确定显著强于税率政策。周波（2014）[16]基于中国1992～2011年的省级层面数据，发现相机决策的财政政策使得财政自动稳定器的内在作用机制逐步失效。Suzuki（2014）[17]对比了发达国家与新兴市场国家的财政政策，发现新兴市场国家在政府支出、转移支付的财政政策波动性与顺周期性更强，并且会进一步加剧经济周期的波动。Fuest和Xing（2015）[18]指出改革开放以来地方政府的顺周期财政支出显著影响了加总的政府部门支出，而1994年的分税制改革降低了地方政府财政政策的顺周期性。McManus和Ozkan（2015）[19]指出在发展中国家和工业化国家中，顺周期财政政策会导致经济增速下行、产出波动性增大与高通货膨胀等潜在风险。

以制度的因素解释顺周期的财政政策行为得到了较为主流的观点。方红生和张军（2009）[20]认为分权的财政模式与制度约束不足导致了地方政府的偏向性财政政策。Céspedes和Velasco（2014）[21]以商品价格的经济周期为研究视角，发现制度质量的提升能够降低政府财政政策的顺周期性，提高其逆周期性。Calderón等（2016）[22]的研究也得到类似的结论。Tapsoba 等（2017）[23]发现在发展中国家中，统计披露程度地提高往往和财政支出顺周期程度地降低是高度相关的。Combes等（2017）[24]指出财政政策的调控规则和公共债务—总产出的比例相关联，当该比例超过一定门槛后，财政政策将呈现出顺周期调控的特征。Alesina等（2008）[25]从政治腐败的视角来解释顺周期的财政政策，当经济形势向好时，选民需要更多的公共物品供给和更低的税收，这导致了民选政府的财政政策制定偏差。Bergman和Hutchison（2015）[26]指出在政府行政效率较高的条件下，制定有效可行的财政规则有利于减弱财政政策的顺周期性。Carneiro和Garrido（2015）[27]以180个发展中国家和工业化国家为例，发现在经济周期的不同阶段，财政政策会呈现出顺周期或者逆周期的特征，并指出通过建立强有力的制度约束能够有效降低政策的順周期性。Bauducco和Caprioli（2014）[28]在小型开放经济的假设下，发现有限的政府承诺能力会导致最优财政政策产生顺周期性的特征。

（二）顺周期财政政策的效应评价

尽管现有文献发现发展中国家财政政策尤其是财政支出政策存在着顺周期行为，在经济形势向好的时候往往采取扩张的财政政策，这并不意味着其财政资金的运用对全社会是最优的。李永友和钟晓敏（2012）[29]发现未预料到的财政政策冲击会显著降低居民的边际消费倾向，且未预料到的税率调整政策会抑制政策本身的结构调整作用，因此财政政策的选择应以稳定居民预期为主。范庆泉等（2015）[30]发现2008年以来，财政生产性支出挤出了私人投资，对经济增长产生负面影响，且对东部地区的抑制作用最为明显。吕冰洋（2011）[31]认为扩张性的财政政策与经济失衡会形成因果循环的关系，经济失衡一方面是政府实行财政扩张的原因，而随着政府干预力量的增强又会加剧市场的供需失衡状态。武彦民和竹志奇（2017）[32]发现，地方政府的债务置换行为使其财政政策对债务率的反应出现延迟，从而产生过度积极的财政政策，增大了经济的波动性，且加剧了公共债务风险。贾俊雪和郭庆旺（2012）[33]基于新凯恩斯动态随机均衡模型，比较不同类型财政政策的福利效应，发现以盯住政府债务的财政政策最优，财政支出虽然产生拉动效应，然而会导致通货膨胀、最优利率和最优税率的偏离。李军林和朱沛华（2017）[34]研究了财政政策如何对银行业的风险产生冲击，发现金融危机以来的积极财政政策显著加剧了地方商业银行的信用风险。刘金全等（2014）[35]研究发现，积极的财政政策促进了实际产出增长，然而一定程度上对消费产生挤出效应，并带来了通货膨胀的风险。Everaert等（2015）[36]基于OECD国家1970～2012年的数据，发现财政赤字抑制了全要素生产率的改进，而降低企业税负能够提升全要素生产率。郭长林（2016）[37]使用1998～2014年的宏观季度数据，发现政府部门的投资支出扩张导致了上游产业的产能过剩，并对下游产业的产能利用率产生负面影响。

三、理论分析

本文使用的理论分析框架来自于Talvi和Végh（2005）[4]提出的最优政策反应模型，主要用于比较分析在外生冲击下，不同制度下政府部门的最优财政政策反应。其理论框架最早源于Lucas和Stokey（1983）[5]提出的无资本因素下的最优财政政策与货币政策模型，此后该模型被广泛引用与进行拓展。在该模型基础上，本文依据中国的现实情形进行了调整，其一是将消费税和收入税均纳入到模型分析框架中，比较在不同外生冲击下，政府如何使用财政支出、消费税率与收入税率进行宏观调控。其二是剔除模型中自然资源收入作为政府部门的收入来源之一。主要专注于私人部门与政府部门之间的博弈行为来刻画政府部门的最优财政政策。

从上式并不能够明确判断出其符号方向。即预算盈余的增加对于最优收入税率的变化是不确定的。原因在于收入税直接与个人部门的生产函数相关，本文假设劳动的效用函数 严格单调递增，且收入税直接作用于私人部门的生产函数。换言之，政府部门的收入税会直接影响到个人部门的产出，进而直接影响预算约束。因此，在财政预算盈余产生变动时，政府部门对于收入税率的调整方向是不明确的。然而这并不意味着预算盈余上升时，政府部门不会使用其余财政政策工具进行宏观调控。正如本文对政府财政支出规则进行了假设，给定政府部门对于财政支出具有足够强的决策能力与执行能力时，财政支出是财政盈余的增函数。基于此，本文提出命题2。

代表着个人部门的生产率， 的正向冲击直接导致私人部门的劳动生产率提高，因此私人部门会有动力去增加劳动投入以获得更多的收入。此外，在当前的收入税率下，生产率地提高能够直接增加政府部门的税收收入，进而扩大财政预算盈余。那么政府部门将会扩大财政支出来平衡财政预算盈余。这使得对于生产率冲击导致的经济增速变化，政府部门在财政支出方面也呈现出顺周期的特征。因此，本文依据命题2提出有待实证检验的推论2。

推论2：出现生产率的外生波动，政府部门倾向于执行顺周期的财政支出政策。

至此，依据本文的理论分析框架，可以分析在经济波动的情况下，政府部门采用顺周期财政政策进行调控的内在逻辑。这主要源于在经济波动较大的情况下，使用税收平滑机制以及逆周期的财政政策并不能达到稳定预算的目标。因为给定经济体的税基波动性较大，政府部门所得到的税收波动性也将随之增加，并进一步加大了政府部门预算盈余或赤字的波动性，出现财政收支“大起大落”的现象。这种情况下使用税收平滑机制难以保持财政收支的稳定，使用逆周期调控的财政政策则会进一步扩大财政盈余或者财政赤字的波动，因此政府部门存在着稳定财政收支的动机。若政府部门在财政政策执行力上具有足够的决策力和执行力，那么政府执行顺周期的财政政策是理性的并且符合最大化私人部门效用的目标①。综上所述，本文得到两个有待检验的理论假设，在外生经济波动与生产率波动下，政府部门将会对应执行相应的顺周期财政政策。基于中国省级层面的数据，本文将对以上假设进行检验。

四、实证研究设计

（一）实证模型

结合省级层面的研究样本，本文试图通过实证检验回答的问题是，当经济波动性较大时，是造成地方政府使用顺周期财政政策的重要原因吗？对此，本文构建相应的计量模型进行实证检验：

显而易见，财政政策与经济波动、生产率波动之间可能存在着互为因果的内生性问题，导致使用固定效应估计得到的结果是有偏的。从政府部门的角度看，正是由于经济波动，从而存在着更为强烈的意愿使用财政政策来维持宏观经济稳定。而吕冰洋（2011）[31]的研究所示，财政政策与供需失衡存在着因果循环的作用关系。经济形势会显著影响政府财政政策的选择（闫坤和刘陈杰，2015）[41]，财政政策反过来会对经济波动产生直接作用（黄赜琳和朱保华，2015）[42]。因此，在研究经济波动对财政政策选择的影响时，尤其需要注意其互为因果带来的内生性问题。本文采取的主要方法是，构建动态面板模型，使用系统GMM方法进行估计。该方法的好处在于使用被解释变量的一阶滞后项作为工具变量，能够有效克服由于互为因果、遗漏变量带来的内生性问题。因此本文构建出相应的动态面板估计方程：

（二）样本与变量

依据理论分析得到的推论，本文对经济波动、生产率波动对政府部门财政政策的影响进行分析。本文的研究样本来自中国除西藏自治区以外的30个省级行政单位的数据，包括26个省自治区与4个直辖市单位，数据跨度为2001～2015年。除了消费税率数据以外，本文中各省级单位的原始数据来自于国泰安经济金融研究数据库。

财政支出政策：政府部门的财政支出通常以一般预算支出来衡量。作为被解释变量，单纯使用一般预算支出的绝对值数据并无实际意义。本文的主要目的是研究经济波动如何影响政府部门的财政政策反应。基于这种命题，使用一般预算支出的年增长速度显得更为合理。因此，本文使用财政支出的增速来衡量政府部门在支出部分反应的代理变量。

消费税率：由于直接的税率并不可直接观测得到，需要对消费税率进行合理测算。现有研究对中国的消费税率进行了测算并得到不一样的结果。经审慎考虑，本文使用吕冰洋和陈志刚（2015）[43]的测算结果，截取2001～2011年对各个省级行政单位的测算结果。该方法在Mendoza等（1994）[44]提出的消费税率测算方法上，依据中国的现实情况进行相应调整，并考虑到了由于2009年增值税抵扣范围调整，因此测算得到的消费税结果可信度较高。

经济波动：本文使用HP滤波法对各省级单位的经济波动进行测算（Hodrick和Prescott，1997）[45]。具体做法是，将各省级单位地区生产总值的实际值（使用对应的GDP折算指数进行调整）进行对数化，再使用HP滤波法测算得到实际生产总值的趋势与波动值，并进一步提取出波动值作为经济波动的代理变量。相比标准差的测算方法，HP滤波法的好处在于对于样本量的损耗小，并且能够反映出经济体的正向以及负向波动，对于研究顺周期财政政策的适用性较好。然而若HP滤波法存在着测量偏差，这会使得该指标不能够客观测度经济波动的幅度，这会造成关键变量测量偏误从而导致内生性问题。因此，本文使用经济增速作为替代变量进入回归方程作对比，控制由于经济波动测算偏误带来的内生性问题。经济增速使用实际值的地区生产总值年增长速度进行测算。

全要素生产率：目前存在着多种常用的生产率测算方法，本文使用参数方法估计省级层面的全要素生产率。以地区生产总值为产出，以资本与劳动为要素投入，构建柯布道格拉斯生产函数，结合面板随机前沿方法（SFA）估计，对资本和劳动要素的产出弹性进行测算，最后根据索洛余值法得到全要素生产率的估算结果。

控制变量：影响政府部门财政政策选择的宏观因素众多。本文对最为关键的指标进行选取。分别是：产业结构，使用第二产业与第三产业的比重来控制产业结构变化的影响；进出口水平，使用该省级单位的进出口总额占地区生产总值的比重作为对外开放程度的代理变量，用于控制国际市场上贸易冲击对该地区政府部门财政政策的影响；私有投资比重，選择当年非国有固定资产投资占社会总固定资产投资的份额来表示，该指标反映出该地区私有经济的发展水平，控制了其对于政府部门财政政策的影响。此外，本文依据宏观经济的经典研究理论，选用国家层面的失业率水平以及M2增长速度作为宏观经济环境的控制变量。

表1报告了本文使用主要变量的描述性统计结果。除了消费税率的数据跨度为2001～2011年，其余变量的数据跨度均为2001～2015年。各个变量的数据统计质量较高，无极端值情况出现。由于本文研究对象是省级层面的平衡面板数据。为保证实证检验的可信度，本文使用ADF单位根检验各个变量的平稳性。该检验的原假设是：所有面板均包含单位根。若显著拒绝原假设，基本可以认为该变量是平稳的。本文在滞后零期的条件下报告inverse χ2统计量。所有面板数据变量均达到1%的显著性水平，因此可以认为是平稳的。

五、实证检验

（一）经济波动与顺周期财政政策

本文首先对经济波动与财政政策的相关关系进行考察。基于平衡的面板数据，本文构建固定效应估计模型，以经济波动为主要解释变量，回归结果如表2所示。第（1）-（3）列考察经济波动对财政支出增速的影响。第（1）列与第（2）列分别表示不考虑控制变量与考虑控制变量情况下的回归结果。第（3）列以经济增速替换经济波动检验财政支出政策的顺周期性。类似的，第（4）-（6）列考察经济波动对消费税率的影响。第（4）列与第（5）列分别表示不考虑控制变量与考虑控制变量情况下的回归结果。第（6）列以经济增速替换经济波动来检验消费税率的顺周期性。

从财政支出增速来看，经济波动的系数显著为正，即使在控制其他因素的影响下其系数变化不大，表明经济波动对政府部门财政支出政策的影响相当稳定，是不可忽视的重要因素。由于本文使用HP滤波法对总产出的趋势与波动进行估算，因此本文使用的经济波动指标能够反映出经济正向波动与负向波动。因此经济波动项显著为正，表明经济的正向波动越强，财政支出的增长速度越高。反之，经济的负向波动越强，财政支出的速度降低得越快。因此，由于经济波动带来的财政支出政策呈现出显著的顺周期调控特征。第（3）列给出经济增速的系数显著为正，这也为上述论点提供支持。当出现正向波动时，财政收入将会增加，财政盈余的增加使得政府部门可供使用的资金增加，那么政府部门的预算约束将会得到放松，在财政支出政策具有自主性的条件下，政府部門会存在加大财政预算支出的动机。

从消费税率的政策反应来看，经济波动的系数显著为负，且第（6）列中经济增速表现出轻微的负向作用，表明由于经济波动会导致消费税率的顺周期调控。值得注意的是经济增长与消费税率的关系并不十分显著，说明当潜在经济增长时，政府部门并不会存在积极调控消费税率的倾向，因为这是预期到的产出增加。相反，经济波动对税率的负向作用则十分显著，说明在出现难以预期到的经济波动时，政府部门反而存在着顺周期税率政策调控的倾向。这与本文的理论分析相一致。当出现外生的经济冲击时，在最大化个人部门的效用目标下，政府部门会使用顺周期的财政政策。这也与政府部门平衡财政预算的动机也是相一致的。

因此，当出现经济的外生波动，财政政策会出现顺周期的特征，这源于经济波动增大了财政收入的离散程度。当经济出现外生的正向波动时，税收收入将会增加，为了避免财政收入过多增加，政府部门会降低税率来减缓税收收入的增长。并且为了保证预算账户平衡，政府部门存在着扩大财政支出的动机。反之，当经济出现外生的负向波动时，税收收入将会减少，为了保证财政收入维持在一定水平，政府部门会通过增加税率来扩充税收收入，并且税收收入的减少导致预算赤字的增加，这收紧了政府部门的资金约束，使得政府支出进一步减少。综上所述，表2的实证结果与推论1是一致的，表明由于经济波动的存在，财政政策会呈现顺周期的特征，且经济波动越大，顺周期性越明显。

从控制变量的回归结果来看，第二产业与第三产业比重的系数均不显著，换言之产业结构的变化均不会对政府财政政策反应产生显著影响。进出口水平对财政支出增速的影响为负，说明对外开放水平越高的地区，其财政支出政策的调控速度反应越弱，政府部门越不倾向于使用政府购买的方式影响宏观经济运行。此外，私有投资比重对财政支出增速的影响显著为正，对消费税率的影响显著为负，表明对于私有投资的比例的提升，财政政策的反应也呈现出顺周期的反应。其深层次的含义在于当由于私有经济发展向好时，经济形势也随之向好，这相当于宏观经济发生外生的正向波动，因此按照本文的推论，政府部门的财政调控也随之出现顺周期的特征。

由于经济增长与财政政策存在着互为因果的内生性问题，这可能使得固定效应模型估计结果的有效性有所折扣。因此，本文构建动态面板模型，通过使用系统GMM估计来控制可能出现的内生性偏差，如表3所示。从整体的回归结果来看，Sargan检验与AR（2）检验的结果表明模型估计无过度识别和序列相关等统计问题。被解释变量的一阶滞后项与主要解释变量的显著性均较好，表明动态面板的估计结果可信度较高。从主要解释变量来看，在控制其他变量的影响下，经济波动对财政支出增速的影响显著为正，对消费税率的影响显著为负，这与固定效应模型的估计结果相一致。以经济增长替代经济波动回归，其回归结果与经济波动相类似，表明经济波动的影响导致财政政策出现了顺周期性。此外，控制变量的回归结果基本与表2结果基本类似。换言之，本文的估计模型设置较为合理，回归结果可信度较高。

（二）生产率与顺周期的财政支出政策

本文理论分析部分中的推论2指出，由于生产率的波动也会导致政府部门在财政支出政策方面的变化。接下来本文对此进行实证分析，以生产率为主要解释变量，以财政支出增速为被解释变量，回归结果如表4所示。其中，第（1）列和第（2）列分别为不考虑控制变量和考虑控制变量的回归结果，第（3）列和第（4）列分别为进一步考虑经济波动和经济增速的影响下的回归结果，第（5）列为考虑了控制变量的动态面板估计结果。

可知，生产率对财政支出增速影响显著为正，且估计系数在加入控制变量下基本不变，说明由于全要素生产率提升确实会导致财政支出增速上升。正如本文的理论分析所示，生产率提高会引起社会总产出增加，在收入税不变条件下，税收收入将会增加，那么财政盈余将会增加。在政府部门具有足够财政支出的自主规划与执行能力下，预算盈余增加将会直接导致财政支出增加。究其根本原因，在于生产率波动也是经济外生波动的一种重要类型，因此生产率波动越大，引起的政府收税的基础波动也会越大。因此，在给定经济波动较大的前提下，使用税收平滑机制或者逆周期的财政调控政策并不能够达到稳定财政预算的目标。因此政府部门会实施顺周期的财政政策，尤其是财政支出政策来稳定财政收支。因此，体现在以生产率为代表的波动中，政府部门的财政支出政策会呈现出明显的顺周期性。即便是在控制了经济波动、实际经济增速等因素影响下，由于生产率增加也会引起财政支出增速上升，这较好地说明了在政府部门对于财政支出政策的制定和执行受到较少的规则约束下，生产率地改善引起经济形势向好也会导致政府部门在支出政策上的顺周期调控行为，呈现出“收多少，用多少”的财政支出政策特征。

正如现有研究指出，经济高速增长伴随着政府长期实施积极的财政政策，这一方面挤占了私有投资，另一方面由于财政政策的偏向性，导致了产能过剩、系统性金融风险等经济问题（郭长林，2016；李永友，2014）[37][46]。可以合理推知，当整体全要素生产率提升时，政府税收增加，在预期财政盈余上升时，地方政府部门存在扩大财政支出的动机。地方政府增加国有投资，会进一步挤占私有投资，进一步加大产能过剩等潜在问题。这导致出现财政扩张与全要素生产率持续滑坡的恶性循环。不少宏观层面的研究指出，近年来全要素生产率的下滑是经济增速下滑的重要原因（方福前和马学俊，2016；蔡跃洲和付一夫，2017）[47][48]。然而在经济形势下滑时，财政政策存在着刺激经济的动机，在这样的恶性循环下必然会对政府的财政预算规划产生更紧地约束，并会进一步集聚政府债务风险。这显然不利于中央政府实现经济转型、提高经济增长質量、深化供给侧结构性改革等战略目标。

（三）理解经济波动的影响——顺周期财政政策的地区分布

通过实证检验，本文发现经济波动与财政政策的顺周期性确实存在着显著的相关性。为了进一步检验结论的稳健性，本文绘制出经济波动与财政政策顺周期性的散点图。具体方法如下：以每个省级行政单位为一组，以地区生产总值与一般预算支出的相关系数作为财政支出政策顺周期性的代理变量，以地区生产总值的对数值测算标准差作为经济波动的代理变量，画出线性拟合的散点图，如图2所示。从整体上看，随着地区生产总值的标准差越大，即经济波动性越强，财政支出与总产出的相关性就越强，即财政支出政策的顺周期性越强。这与本文的理论分析、实证分析的结果一致，经济波动越强，政府部门越倾向于采取顺周期财政支出政策调控。从具体的区域分布来看，除了个别极值点以外（黑龙江省与宁夏自治区），从左到右分布大体上呈现从沿海地区向内陆地区递进的过程，这说明沿海省份整体上经济波动性较内陆省份小，这与现实情况较为一致。

为了考察经济波动与税率政策顺周期性的相关性，本文以省级行政单位为分组依据，以经济增速的标准差代表经济波动，以经济增速与消费税率的相关系数来代表税率政策的顺周期性，刻画出的散点图和拟合直线如图3所示。从趋势来看，经济波动与税率政策的顺周期性基本呈现负相关关系。与财政支出政策不同的是，对于消费税率，各个地方政府的政策选择呈现出明显的差异，其分布更为离散。这表明在使用税收政策进行经济调控上，在不同的地区差异较大。这其中的原因可能在于不同地区的消费习惯差异。根据本文的理论分析，消费税率政策呈现顺周期性一个重要假设在于消费的边际效用函数是富有弹性的。其经济学含义在于，由于消费提升导致边际效用增加得更多，这意味着私人部门会花费更多的收入在消费上来提升福利水平。那么，当一个地区的消费水平越高，往往意味着其消费的边际效用更富有弹性，那么政府部门采取顺周期税率政策的可能性越大。图2中直线下方的地区其消费水平整体上高于直线上方的地区，与本文的理论分析基本相吻合。当然也有其他可能的影响因素。地方政府在税收政策上往往受到中央政府约束，一个重要约束在于财政分权尤其是分税制。消费税中的一大税种增值税由中央政府和地方政府按比例分成。这使得地方政府对于消费税率政策的自主能力有限，因此税率政策在自由度受限的情况下，其顺周期性随着区域具体情形的差异而表现出较强的异质性。

综上所述，财政支出的顺周期性分布得更为密集，表明地方政府部门在使用财政支出政策调控上其行为特征更为一致。这源于政府部门在财政支出规划上更具自主能力，受到的上级政府约束越小。这也对本文的理论分析与实证分析提供证据支持。

六、主要结论

现阶段中国正处于经济转轨过程中，其经济增长呈现出持续赶超发达经济体的特征。然而随着经济新常态到来，在经济增速放缓、外部因素不确定性迅速上升的宏观环境下，深入研究政府财政政策的调控规则能够为深化财政体制改革提供适用性强的理论依据。党的十九大报告强调建立现代财政制度，主要重心在于协调中央与地方之间财政关系，建立约束有力、权责明晰的预算管理体系。“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”，加强金融监管体系，防范系统性金融风险。这传递出了中央政府对于财政政策与货币政策的调控功能定位转换的信号，在强调经济增长质量的同时，宏观经济政策的重心向防范潜在的系统性风险转移。因此，在经济呈现出较大波动下，探析政府部门如何依据经济形势变化调节财政政策具有理论和现实意义。本文以总产出的外生经济波动与生产率波动引起的财政政策反应作为切入点，研究地方政府顺周期财政政策调控的深层次影响因素。在构建最优财政政策模型的基础上，分析了由于上述两类冲击造成的经济波动对财政支出政策与消费税率政策的影响。

研究发现，在消费税、财政支出方面，政府部门出现明显的顺周期财政政策倾向。且经济波动越大，政府部门财政政策的顺周期性越强。这其中的逻辑在于，给定经济波动较大的条件下，税基的波动性也会变大，这扩大了政府部门税收总额的波动。在以往常见的税收平滑机制或者逆周期财政调控规则下，政府部门并不能够达到稳定财政预算的目标。因此，当政府部门在财政政策自主性足够强与经济波动较大的条件下，其财政政策便会出现显著的顺周期性。这意味着在出现正向产出的经济波动时，政府部门会采取宽松的财政支出政策与消费税率政策。相反，出现负向的经济波动时，政府部门反而会采取紧缩的财政支出政策与消费税率政策。此外，针对供给侧的经济波动，当全要素生产率出现正向波动时，政府部门也会倾向于扩大财政支出。因此针对生产率的波动，财政支出政策也会出现顺周期的特征。本文基于中国2001～2015年省级层面的数据进行实证研究，并证实了上述结论。

进一步看，政府部门在顺周期财政政策的调控框架下，其更偏爱于使用财政支出政策，主要是因为财政支出政策相对消费税率政策作用更为直接，调整消费税率的财政政策其作用时间长，并会对公众的预期产生影响。并且，在中国情境下政府部门对财政支出政策的自主能力更为突出。因此，在发生外生冲击导致经济产生波动时，政府会更倾向于执行顺周期的财政支出政策。然而，不少研究均表明扩大财政支出会导致资金使用效率低下的问题，财政支出的扩张以及不确定性也是导致经济波动的重要来源，这意味着即使政府采取顺周期的财政支出政策对全社会的福利也未必最优的。因此，强化对财政支出的约束，规范财政资金使用，建立现代财政制度具有重要的现实意义。

本文的研究结论意味着以往地方政府的财政政策调控方式更为依赖经济增长与外生冲击，且呈现出顺周期的特征更多来源于财政预算盈余的增加抑或是预算约束的松弛，尤其是财政支出呈现出“收多少用多少”的特征。这显然不利于国家宏观层面经济政策目标的统筹调控。正如十九大报告指出，我国经济发展步入新常态，需要加快建立权责明晰、约束有力的现代财政制度，优化和协调中央地方的财力分配。财政政策与货币政策的重心向防范系统性金融风险转移。目前公共债务风险不断积聚、系统性金融风险日渐突出，对财政政策的制定执行施加有力约束更为重要，建立上下统筹、调控有效的财政收支体系势在必行，本文的结论为宏观经济政策的功能转型提供理论支持。

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