企业PPP模式项目的风险及管控

周涵

摘 要：PPP模式项目给企业既带来了机遇也带来了挑战：一方面，基础设施建设规模加大，更多的项目以PPP模式建设，是前所未有的机会；另一方面，项目特有的周期长、规模大，主体多、法律欠缺，导致项目在签约、投融资、建设、运营和移交等方面遇到全新挑战，面临巨大风险。本文主要探讨企业PPP模式项目的风险及管控。

关键词：企业 PPP模式项目 风险 管控

中图分类号：F276.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）02（a）-073-02

1 PPP模式项目的概念、类型及特点

1.1 概念

PPP是指Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作。是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共产品服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。简单说，PPP就是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务的一种项目运作模式。

1.2 类型

根据公共部门和私营组织的投入及合作程度，双方之间不同的风险分担机制，PPP项目模式可分为：BOOT模式（建设—拥有—运营—移交），BOO模式（建设—拥有—运营），BOT模式（建设—运营—移交）等多种类型。

1.3 特点

PPP模式是一种新型的项目融资模式，可以缩短项目建设周期，降低项目运作成本。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益。因此PPP模式有利于提高效率、降低工程造价。数据表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用。

2 PPP模式项目的现状

国家的城镇化建设，必须解决资金的问题，原来城镇化建设的资金，主要依靠政府投融资平台融资。其实质是债权融资，会增加政府的债务。

《预算法》通过以后，对政府负债融资不再支持，政府财政资金的缺乏和城市基础设施建设需求之间的矛盾日益加剧，PPP模式项目应运而生。PPP模式出现的很重要的原因就是解决政府的融资问题。

PPP模式项目的本意是政府负责政策制定与规划，将政策执行落实于民间社区或私营部门，以此来减轻政府长久以来的财政负担，将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，提高资源使用效能和建设运营效率。对政府而言，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的经济动力。

自1994年，我国内地首例引入国内民营资本以BOT方式建立刺桐大桥至今，国家发改委已公开发布的PPP推荐项目，总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。PPP项目要健康发展，必须做到合法、经济、共赢。

但是，实际操作中，PPP俨然已经成为部分地方政府的一根“救命稻草”。政府将其作为缓解债务压力的工具，借用PPP模式解决债务危机。甚至将部分债务项目包装成PPP项目，造成地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配、甚至完全背离，未能使PPP政策引导产业环境，反而由于债务项目的包装，加大了PPP项目承担的债务风险。

国家在2017年11月相继出台了两份重磅监管文件。分别是财政部的“92号文”《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，该文要求对PPP已入库和新入库项目进行全面排查。另一份是国资委发布的“192号文”《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，要求加强中央企业PPP业务的风险管控。

两份文件均是为了规范目前的PPP市场，提高PPP项目质量，清理伪PPP项目。明确要求规范地方举债，严禁地方政府利用PPP等方式变相举债，规定政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资资金或承担损失，不得向社会资本承诺最低收益。明确传达出中国决策层对基建财政政策调控的一种态度。

3 PPP模式项目的风险

3.1 PPP项目存在签约风险

首先，因为法律不健全，难以保障合同的权威性。PPP项目运作涉及诸多法律问题，需要专门的法律来规范项目的立项、投标、建设、运营、收费、调整、争端解决以及移交等环节，但我国PPP方面的法规尚不健全。现有的部分文件，仍然局限在部委层面，且往往相互矛盾。其次，信息不充分，各参与方往往是盲人摸象。这表现为信息无法获知及不对称。PPP项目时间跨度长，合同各方难以全面了解政府政策与市场需求在合同期内所发生的变化。各方也难以全面了解对方，合同执行时有道德风险。最后，合同不完备，难以囊括所有问题。PPP项目需要在合同规范下进行，各方都应具备契约精神，遵守约定。但目前的PPP项目合同结构不全，缺乏系统规范的契约设计，难以应对项目实施过程中的诸多不确定性。

实践中，关于违约责任的约定非常重要，尤其是举证责任的分配以及法律的适用，必须恰当明确，否则违约赔偿无法实现，合同将履行困难。PPP项目运作，社会资本往往需要通过项目公司股权融资，这可能导致項目公司股权转让，甚至是控制权的转移。而政府方一般希望社会资本在合作期限内能够做到稳定持续的投资，因此对项目公司股权转让，尤其是控股权转移较为敏感。股权融资相关约定缺失，将可能导致股权融资受阻。同时，目前的法律环境，合同对PPP项目的仲裁及管辖法院的约定可能存在无效的风险。一旦发生纠纷，当地法院可能会受到政府的施压，导致PPP项目风险巨大。

3.2 PPP项目存在建设风险

PPP项目的显著特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素，PPP项目建设能否按时足额融资，是现实存在的风险。建设企业、设计单位、金融机构之间可能因在一些重大事项上意见相左，影响到PPP项目正常运作。

由于工程地质条件复杂，建设过程中的天气环境变化等因素，生产工艺流程会出现问题，造成一定技术和环境上的风险。地质条件复杂会导致项目投入发生重大变化，使企业面临无法预料的风险。PPP项目由于周期较长，设计工程变更经常发生，甚至可能提前终止。企业如果缺乏经验，就存在漏算或少算成本的风险，进而影响回报的计算。

3.3 PPP项目存在运营风险

PPP项目建成后，运营期间的风险时有发生，这些风险与国家政策、不可抗力、项目能否满足环境保护相关法律法规的要求，与项目的配套设施、运营期间的专业人才和经营管理人员知识水平等都密切相关。

国家有关资产国有化、税收、外汇、市场管控等政策的调整可能导致经济危机、金融利率变化、银根紧缩、通货膨胀，加上政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目在推进过程中受到的阻力或障碍，会形成政治风险。主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险等。

宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素变化会导致使市场需求变化，新竞争对手的加入、上下游产业供应和消费发生变化也会带来市场变化。PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期，使市场预测与实际需求之间出现差异，直接导致项目运营后的收益不能满足预期收益，形成市场风险。

国家有关PPP法律法规的不健全导致相关产权没有得到充分保护，由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生项目唯一性风险。风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响巨大。

4 PPP模式项目的风险管控

PPP模式能否健康长远发展，政府的契约精神和能力建设是基础，解决好风险分担和利益分配问题是关键。需要制定健全的法律法规，完善的风险分担机制，确定的收益分配规则，确保PPP项目健康持续。应对PPP项目风险该从风险回避、控制、转移、自留四个方面展开。通过项目风险评估，回避风险很高且无法把控的项目，严格把控可以控制、转移、化解风险的项目。

針对PPP项目目前尚无完整的法律法规支持，频繁的政府换届导致政策的延续性存疑的现状，须按照已有的政策制定政府责任追究条款，对政府行为进行约束，降低其违约风险。规避“西红柿到底是水果还是蔬菜”的风险，防止法律法规变更和政府换届导致的PPP项目停滞失败。PPP项目的周期长、不确定性高、运营复杂，提前终止的风险较大。因此，需要在合同中约定提前终止特许经营协议的情况，明确按市场价补偿的原则，约定具体的补偿办法。应充分理解项目的补贴补偿、贷款政策，在合同中作出安排。明确约定特许经营权、冠名权、广告经营权以资源开发权、物业和招商服务的权利范围。

PPP项目的全过程包括项目审批、项目用地、股权投资、财政补贴、全程监管等方面，其合同体系应包括：项目合同、股东协议、融资合同、履约合同、保险合同等五类合同。合同文本可以参考发改委和财政部的合同指南文件。这其中涉及诸多法律关系，必须进行规制。另外，做好建设管控。建设过程中的风险包括质量、安全、技术、环保、工期等的风险。风险的发生可能推后项目交付时间、增加造价，甚至导致项目停止。必须严格建设管理，关注原料与工价的变化，预留合理备用金，严控成本超支。选择资质信誉好的设计单位，成熟的技艺方案。签订完备的合同，保证资金合理使用。严控进度，防止工期延误，降低风险。需要缜密把控工程造价、管理监理、审价审计、土地出让等成本，防止出现纰漏。要建立工程变更协调机制，对工程变更及时确认，防范成本增加无法获得补偿的风险。明确约定相关确认程序，避免审计无法通过的风险。对于项目自身收益无法覆盖回报，需政府提供相关补助的项目，及时落实财政来源，将补助列入政府年度预算和规划，由当地人大就相关项目补助作出相应决议。针对PPP项目实行“能进能出”的制度，在建设中应使项目持续满足项目识别的各项必备特征，以免被清出，招致损失。

5 结语

综上所述，PPP模式项目带给企业巨 大的市场空间和难得的发展机遇。但商场如战场，PPP项目复杂、专业、长期，参与PPP项目，必须具备相关专业人才，努力练好内功，强化风险管控。企业只有结合实际，慎重抉择，量力而行，严格管理，才能确保投资回报，保持企业健康发展。

参考文献

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[2] 颉晓红.浅谈企业投资PPP项目的风险及对策[J].当代经济， 2017（13）.

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