我国自贸港区建设路径研究：国际经验与启示

屈军 刘军岭

摘要：自由贸易港区是我国深化自由贸易试验区改革的战略发展方向，得到了监管层、金融机构和学术界的高度关注。本文在梳理自贸港区内涵、演进和经济功能的基础上，借鉴我国香港地区、新加坡、纽约、伦敦、迪拜和鹿特丹等国内外成熟自贸港区运作经验，我国建设自贸港区的基础条件和现实差距，对我国自贸港区建设提出对策建议。

关键词：自贸区；自贸港区；建设路径；国际经验

中图分类号：F831.2

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（ 2018 ）04-0027-06

自2013年9月中国（上海）自由贸易试验区成立以来，我国已经陆续设立了天津、广东、福建等11个自贸区。自贸区作为我国制度改革试验田，在贸易、投资、金融、监管制度等方面取得了系列改革创新成果。然而，当前国际经济形势日趋复杂，贸易保护主义抬头，国内经济增速放缓延续，在自贸区现有改革成果和经验的基础上，设立国际自贸港区，是应对国内外经济发展的新形势和新阶段，深化改革以进一步释放改革红利是重要突破口，是符合我国当前经济形势的必然选择。

早在上世纪八十年代，我国开始对自由贸易港进行研究和探索，但至今我国大陆地区尚未形成具有世界影响力的自由贸易港。2017年3月，国务院颁发了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，正式提出“设立自由贸易港区”。同年10月，十九大报告重申“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港区”的战略部署。2018年3月，十三届全国人大一次会议政府工作报告再次提出“全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港，打造改革开放新高地”。自贸港区必将成为我国全球营商环境开放高地和贸易投资便利化领跑者。截至目前，已有包括上海、浙江、四川等沿海内陆十余省份竞逐建设自由贸易港。

然而，自貿港区建设是一项复杂的系统性工程，涉及到地理区位选择、贸易物流、税收政策、海关监管和金融开放等系列制度创新。因此，有必要结合我国当前自贸区建设现状，借鉴国际自贸港区运作的成熟经验，对我国自贸区转型升级自由贸易港区的发展路径进行探讨。

一、自贸港区内涵、演进与功能

（一）内涵、特征与定位

按照国际运行经验和市场共识，所谓自由贸易港是指设在一国（地区）境内关外、货物资金人员流动高度自由、绝大多数商品免征关税的特殊经济功能区。港区内商品可以自由存储、包装、展览或是在区内管理条例前提下实施转运、加工或销售。

相比较其他经济功能区，自由贸易港区具有以下特征：（1）明显地理特征。自贸港区一般位于港口（包括内陆港、海港或河港）、机场等交通枢纽，方便货物进出和海关监管。（2）自由化程度最高。主要体现货物、人员、资金和信息的自由流动。（3）贸易物流便利化港区按照国际通行标准的海关监管制度，辅以优惠税收政策、完善的港区金融服务和高效率政府管理。

自由贸易港区定位面向全球全面开放的新高地，是向外界展示国家（地区）营商环境的重要窗口。作为全球开放水平最高的区域，港区在市场准入、金融制度、税收优惠等方面做出系列政策安排。港区建设不仅体现了港区基础设施和制度软环境的经营能力，同时向全球彰显政府在市场经济建设方面的战略方针。

（二）我国不同经济功能区的演进

设立经济功能区是稳步扩大改革开放和发展经济的国际通行做法。我国自改革开放以来，先后设立了经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区域等经济功能区。其中，海关特殊监管区域是借鉴《京都公约》中“自由区”规则，经过国务院批准设立、实行特殊税收政策、建有封闭围网和信息化管理系统，由海关实施监管的特定区域。

1990年上海外高桥保税区设立，此后我国政府陆续批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区等五类海关特殊监管区。为对特殊监管区调整和优化，2006年国务院开始在现有的监管区基础上，进一步整合为综合保税区。根据公开数据显示，截至2016年底，我国海关特殊监管区域共有129个。

为进一步深化改革，2013年上海自由贸易实验区成立。后又陆续在广东、天津、福建，以及辽宁、浙江等省份成立自贸区，形成“1+3+7”雁型模式的高水平对外开放新格局。

目前海关特殊监管区域本质上仍然属于“境内关内”，自由贸易实验区实施是形式上的“境内关外”，进行“一线放开，二线管住”的原则，但仍是自由度有限的海关监管模式。而自由贸易港区是建立在自由贸易实验区基础上的更进一步的全方位改革深化，自由贸易港区与境外之间进一步放宽贸易管制，除法律、法规、国际公约规定禁止入境的少数货物和物品外，绝大多数货品可自由进出港区。

经济功能区设立和发展是一个动态演进过程，开放度、贸易投资便利度、海关监管力度和政策优惠程度等变化是随着功能区定位的调整和制度变迁而改变的，功能区演进深度和广度体现了区域经济发展阶段和战略方向。

（三）自贸港区的经济功能

首先，港区设立向全球市场释放了我国进一步扩大改革开放的决心。通过设立特殊监管区域，吸引国际资本和先进技术人驻港区，与国际经济金融市场深度融合发展。港区为国内外企业提供综合服务平台，有利于促进国内开放与国际标准的快速接轨。

其次，体现制度创新的战略高地，引领其他地区深化改革。自由港区建设的本质上是对政府服务市场经济能力的考验，在风险可控的前提下，进行系列税收、海关监管等制度改革。随着港区新制度取得成效，相关法律架构及运作经验将可复制至其他经济功能区，进而推广全国。

最后，有助于提振区内加工贸易、转口贸易和出口贸易等，同时带动仓储物流、电子商务、港口金融服务等高附加值产业的发展，促进离岸贸易发展，进一步激活港区经济活力。

二、国际成熟自由贸易港区建设的实践经验

纵观中国香港地区、新加坡、迪拜、纽约、伦敦、鹿特丹等世界成熟自贸港区的发展历程和运行经验，因经济环境及发展阶段不同，自贸港区在功能定位、服务范围、监管政策和区内产业结构等方面历经了系列制度变迁。综合来看，国际成熟港区一般具有如下几个方面的特征，包括优良的交通地理区位条件、高效运转的贸易物流监管体系、超低的税收优惠政策、发达的港区金融服务，并呈现出向服务功能多元化的综合性和特色港区发展的新趋势。

（一）优良的地理区位条件为港区物流贸易带来便利

从世界自由贸易港发展史来看，地理区位是影响港区发展的首要条件。交通枢纽位置为港区物流贸易带来天然优势，同时，便利的交通网络能有效辐射至经济腹地。例如，德国汉堡港和不莱梅港、荷兰鹿特丹港、中国香港地区和新加坡等早期就作为港口货物集散地。随着交通工具、信息技术和管理水平的提升，其他类型交通枢纽如机场、内陆河港也逐渐发展成为自贸港區，如迪拜机场空港自贸区。

（二）高效的贸易物流监管体系是成熟港区的关键

对外贸易是自由港的基本功能，国际成熟自贸港区建设是以物流贸易为核心，通过便捷通关、优惠税收和综合性服务等方式吸引和扩大物流贸易量。为保障港区高效运转，区内一般都设有独立的管理局，为企业提供一站式咨询服务。例如，新加坡“一线”几乎不受海关的监管，境外货物由海关进入，只需要通过政府TradeNet系统，报关手续简单快捷，真正实现了“境内关外”。鹿特丹港利用PortBase信息综合处理平台，极大减少了银行、航运公司、港务局等参与主体的信息不对称，提高了运行效率。

（三）税收优惠政策成为世界港区竞争的重要砝码

港区低税环境成为国际贸易和资本流动的洼地，也是世界港区间争夺市场的重要砝码。例如，中国香港特区一般进口或出口货物均无须缴付任何关税，税赋水平低、税制简单，是吸引世界著名跨国公司聚集的重要因素。新加坡对内外资企业实行统一的企业所得税政策，除对少数商品征收关税外，基本上实行零关税。迪拜港除免关税外，企业所得税和增值税在规定期限内免除。

（四）港区内产业结构由单一转口贸易向综合型和特色型转变

自由港区产业结构会随着国内外经济发展形势、国际产业转移承接而有所调整和优化，港区初始阶段以转口和进出口贸易为主，逐渐过渡到以贸工结合、物流和科技并举的发展阶段，再进一步发展成为产业多元化、功能完备化和配套服务现代化的综合型自由港区。

目前，全球自由贸易港区逐步向高端制造业、研发创新基地、跨国企业总部等价值链高端发展。同时，全球港区在竞争过程中，形成了自身的竞争比较优势。例如伦敦港发达的海运服务、海事服务以及航运金融业；中国香港地区港区内金融服务享有国际声誉；以自贸港为根基的新加坡，其优势主要在于技术创新，政府服务高效；迪拜港以税收政策优惠而吸引全球资本驻足等。

（五）发达港区金融服务保障港区贸易活动

港口经济活动繁荣衍生出巨大的金融服务需求，国际成熟港区形成了比较完善的港区金融监管架构和服务体系。以港区产业为服务对象，针对港区货物流、资金流和人流等，金融机构提供个性化的定制服务。例如，新加坡、中国香港地区和伦敦自身作为全球金融中心，为港区贸易物流提供强大的金融支持，进一步促进了物流贸易的集聚和扩散，提升了国际影响力。

三、我国建设自贸港区的基础条件与现实差距

在中央释放探索建设自由贸易港利好政策之后，上海、浙江、广东和四川等多地政府竞相推动自贸港的筹建工作。根据国际成熟港区的发展历程，我国港区建设已具有良好的禀赋条件，为对标国际高水平港区奠定了坚实基础。具体包括如下方面：

一是巨大的港口贸易流量为自由贸易港区建设奠定了坚实经济基础，通过进一步放松港区监管环境，将会极大的释放港区经济活力。根据2017年世界航运公会的统计数据显示，依照集装箱吞吐量计算，中国在世界10大集装箱港口中占据7席，包括深圳港、中国香港地区、青岛港、天津港等。其中，上海港以吞吐集装箱3654标箱位于世界首位。同时，空港旅客吞吐量居于世界前列，如北京首都国际机场和上海浦东国际机场。我国港区硬件基础设施建设近年来得到迅速发展，基本能与国际成熟港区相媲美。如果港区被给予自由贸易政策，将进一步提升港口国际货物集散地的影响力。

二是不同经济功能区设立与运营，特别是自贸区，为港区建设积累了丰富的经验。我国从经济特区设立、开发区建设到各类型海关特殊监管区域，在政策设计和监管执行方面积累了丰富的经验。例如，自上海自贸区成立迄今，取得了丰富的制度改革成果。贸易便利化领域取得较大进展，包括“先进区、后报关”、“仓储货物按状态分类监管”、“单一窗口”管理模式、“证照分离”改革试点、批次进出集中申报、智能卡口通关等。以FT账户为载体的金融创新积累重要经验，人民币项目逐步开放等。

从目前自贸港筹建申报来看，无论是海港还是空港，基本上建立在自由贸易区基础上。例如，上海港和浦东国际机场综合保税区、成都高新东区的天府国际机场、南沙自贸区内的广州港群等。但与国际成熟港区相比，我国目前位于自由贸易区内的港口运营在软件基础设施建设方面还存在比较大的差距，包括海关监管效率、税收优惠、信息共享、金融自由化程度、第三方中介服务等。

一是货物贸易自由便利程度存在较大的改进空间。例如上海自贸区已经启动“先人区、后报关”、“分送集报、自行运输”等模式，免于常规海关监管，区内取消了进出口配额，但在货物分类监管、港区联动和部门协同监管等方面仍需进一步提升。此外，海关、出入境检验检疫机构、口岸等职能相关部门未能实现数据共享，降低了通关效率。

二是税收优惠国际竞争力不足，且对企业经营业务范围仍有待扩大。目前，我国自贸区税收优惠政策的力度和广度不够，例如凡在上海自贸区注册的符合条件的企业可以采用分期缴纳所得税的优化政策支持，但大部分企业仍需按照25%缴纳企业所得税。此外，上海自贸区在投资准人方面已经实施负面清单管理，但负面清单所列项目有待简化。自贸区内企业境外投资管理制度改革尚处于起步阶段，境外投资备案管理已经开始实施，但跨境投资管理制度、配套服务体系都有待建立，在反垄断和国家安全审查领域的监管有待提高。

三是区内金融自由化水平较低。由于目前人民币在资本项目下仍受到严格管制，我国自贸区在融资便利、人民币跨境使用和外汇管制等方面仍需进一步开放。同时，在航运服务、结算汇兑、贸易融资等港口金融服务体系还待进一步发展。

四是区内法制体系有待明确与完善。国际上针对自贸区都有专门的立法，明确规定自贸区的性质和法律地位，贸易、投资和金融自由以及日常管理都以法律制度为基础。中国香港地区和新加坡自贸区建立于成熟的市场经济体系中，而上海自贸区是基于深化改革需要而成立的“试验田”，其法制体系与国际先进水平相比有较大差距。

四、促进我国自贸区转型升级自贸港区的对策建议

（一）自贸港区建设应遵循的原则

一是加强顶层设计，遵循制度先行原则。自由港设计和运作是系统性工程，涉及税收、财政、银行、海关和检疫等众多部门，打破部门间信息壁壘、加强部门政策制定和监管协同是自由港建设的第一要务。在对标国际成熟港过程中，需践行“高起点、高标准”的要求，对接我国现有签署的贸易协定和规则，从宏观层面把握政策设计的系统性、整体性和协同性。

二是坚持风险管控优先的原则。防止发生系统性金融风险是当前我国金融工作的首要主题。港区自由意味对区内风险管控体系设计和管理提出了更高的要求，涉及口岸风险、金融风险和监管套利风险等。因此，自由港建设必须坚持以风险“可测、可管、可控”为出发点，最终实现“一线自由、二线安全高效管住”的政策目标。

三是遵循试点先行、循序阶段性推进原则。自由港涉及到经济、金融和监管等多个领域，改革成效具有重要的标杆性意义。自由港建设可借鉴自由贸易实验区推行做法，试点先行，分阶段分步骤实施，确保在风险可控的范围。

（二）具体措施

一是进一步提高港口货物贸易便利度，对标国际海关监管架构和体系。港口货物贸易便利程度是我国自贸港建设的突破口和重点，主要体现在通关程序便捷性。基于自由贸易区海关监管经验基础上，在口岸风险有效管控的前提下，构建和整合港区内资金流、信息流和人员流动信息，依托现代化信息监控手段，取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施。借鉴新加坡、中国香港地区等港区经验，赋予自贸港“境内关外”的特殊法律地位，真正实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式。

二是大力发展港口金融，激活金融服务港区能力。自由港将会带来更多的国际货物中转，巨大的货物贸易流量将为金融服务带来广阔的发展空间。我国在建设自由贸易港过程中，应结合港区所在区域禀赋条件，金融服务机构应积极与港区内产业链对接，重点支持自由贸易、港航物流、海洋经济、优势产业的发展，打造以港口金融、跨境金融和海洋金融等为主导的自由港特色金融服务体系。实现由现有单一跨境金融向多元化综合性金融服务转变，提高金融机构的国际竞争力水平。

三是充分整合港区内信息资源，完善港区风险防控体系，打造智能化、信息化综合港区。信息是港区贸易便利化、金融服务、海关监管和风险管理的基础。建设自贸港应打破部门信息孤岛壁垒，充分利用现代智能化监测、大数据分析和物联网等技术手段，构建以金融、外汇、投资和出入境管理制度等为主体的综合性信息共享平台，形成国际贸易集中式服务窗口系统，并以此为基础，构建全面信息化的高效风险防控体系，打造智能化和信息化综合性国际港区。

四是分阶段分步骤推广，实现结合港区优势的错位发展。上海自由贸易区运作在海关监管、投资便利化、FT账户管理等方面积累了丰富的经验，为进一步扩大改革开放奠定了坚实基础。借鉴自由贸易试验区采取“成熟一项、推出一项，成熟一批、推出一批”的模式，有序稳健推进港区建设。结合各港口资源区位优势，实现港口优势的错位发展，形成面向全球的骨干港口网络。例如，浙江推动以油品为核心的国际大宗商品贸易自由化；位于东北亚航运中心的大连港借助目前汽车、集装箱、油品、矿石和粮食等专业化大型码头的优势，通过自由港进一步扩大开放；广东可以粤港澳大湾区建设为契机，依托自由贸易港制度创新平台，促进粤港澳区域深度融合。

五是进一步转变政府职能，对接国际标准，营造公平竞争营商环境。港区政府服务效率是衡量国际建设水准的重要标准，自由贸易港可借鉴国外经验，采取政企合一的法人机构形式，建立国家授权的集成化管理体制。该法人机构可获得政府的授权，可以代表政府，同时开展市场化运作，有利于贴近企业需求。同时，鼓励社会力量参与，应用大数据提高管理效率。财税部门应借助建设自由贸易港契机，抓紧研究设计与国际惯例接轨的税收制度，如离岸税收政策体系。同时，运用“负面清单”进行管理体制创新，虽然全球已有近200个国家和地区对自贸区投资采取负面清单模式，但考虑到“可复制、可推广”要求，未来自贸港在负面清单的设计管理上，可在借鉴国外先行的备案管理、国家安全检查和反垄断审查等制度的基础上进行完善。

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