精准扶贫下乡村扶贫物质资源供给溢出效应研究

2018-09-05王巍

党政干部学刊 2018年3期

王巍

[摘要]精准扶贫是新时期扶贫工作的重要方针。实际工作中存在的乡村扶贫物质资源的“超额供给”或“过度供给”会引发“负溢出效应”，不仅会降低扶贫物质资源的使用效益和扶贫效能，而且会伤害乡村传统的文化生态，扭曲乡村传统的人际纽带。乡村扶贫物质资源供给负溢出本质上是政府和乡村信息不对称、政府畸形扶贫观和扭曲政绩观的产物。有效规避乡村扶贫物质资源供给负溢出效应关键是加强双向交流、优化供给方式，真正做到精准扶贫。

[关键词]精准扶贫;供给;资源;溢出;乡村

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）03-0072-05

一、问题的提出

扶贫贵在“精准”，难在“精准”，“精准”是扶贫工作的价值核心和内在要求。“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”[1]自党中央提出“精准扶贫”以来，学术界围绕着“精准扶贫”展开了理论探讨。大体上目前讨论的重点在精准扶贫的“过程”层面，侧重于“政治-过程”研究范式，即主要围绕着“谁来扶”（扶贫主体）、“帮扶谁”（扶贫对象）、“扶什么”（扶贫内容）、“怎么扶”（扶贫方式）维度展开。具体而言，在“谁来扶”（扶贫主体）问题上，学者认为应该将非政府主体也纳入扶贫视阈，构建政府—市场—社会—社区—农户五位一体的贫困治理模式[2]，运用社会资本理论构建政府、市场及社会多元协同扶贫机制[3];在“帮扶谁”（扶贫对象）问题上，学者聚焦构建科学的精准扶贫瞄准方法，实现贫困县、贫困村、贫困户的精准识别——以发展水平的数量指标为标尺，实现贫困县的精准识别[4]，以“指标打分贫困村分类法”和“二元检索贫困村分类法”为手段实现贫困村的精准分类[5]，以Logistic模型为技术支撑准确预测贫困家庭[6];在“扶什么”（扶贫内容）问题上，学者认为扶贫应该内含扶“智”与扶“志”，主张金融扶贫、产业扶贫与文化扶贫、教育扶贫协同推进，将“经济扶贫”与文化扶贫、教育扶贫相结合，构建以培育贫困地区农村居民文化“自组织”能力建设为中心的“文化扶贫”新机制[7];在“怎么扶”（扶贫方式）问题上，学者认为应该完善体制机制，通过协商机制的建构优化扶贫运作环境[8]，构建农民主体、政府主导的政府、市场、社会、农民参与式扶贫机制[9]，发挥政府政策设计和执行监督功能，建立扶贫动态管理机制和绩效监督考核机制[10]，加大技术“供给”，运用大数据技术实现扶贫开发资源的高效整合，提高扶贫成效[11]，强化技术“支撑”，依托“社会工作”的技术靶向功能提升精準扶贫实效性[12]。尽管目前学者基于“政治—过程”研究范式对“精准扶贫”进行了深入探讨，但往往忽视“精准扶贫”的社会背景——乡村社会文化结构。由于扶贫是在特定的“乡村社会背景”中进行，扶贫过程无疑会受到“乡村社会背景”的结构性影响，同时扶贫过程的行为“输入”也会反作用于“乡村社会背景”。因此，乡村扶贫物质资源的供给，尤其是资源的“超额”供给（包含相对超额供给和绝对超额供给）必然会对乡村传统的文化、社会、政治结构产生脉冲影响。本文试图“解剖”政府向乡村“输入”扶贫物质资源“过载”问题，探究其负效应和生成逻辑，寻找产生原因，提出有效对策，探索实现“精准扶贫”“精准脱贫”的方向和路径，同时也为“政治-过程”研究范式和“政治-结构”研究范式搭建连接桥梁。

二、乡村扶贫物质资源供给负溢出效应的内涵与生成机制

“溢出效应（Spillover Effect）”一词源于经济学，是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生的影响。[13]溢出效应有正向和负向之分，如果行为主体的活动结果既达到了自身预期的目的，又带来了周边其他主体收益的增加，则为正溢出效应，反之，则为负溢出效应。在现今不少地方的扶贫工作中，由于一些地方政府部门缺少对贫困乡村实际发展需求的理性分析和精确把握，盲目通过即时性的物质“输入”或“转移”来快速“解决”贫困问题，表面上可以大幅度地提高贫困户的生活水平，改变贫困落后面貌，但这种“输入”模式是不可持续的，“输入”效果也值得怀疑。过多的物质资源“输入”会强化贫困户的“依赖心理”，促使“等、靠、要”思想进一步发酵，弱化自我发展的内生动力，甚至导致越“扶”越贫，无法达到扶贫的预期目的。另外，高标准的扶贫供给也会形成不良的“逐利”导向，致使村民普遍陷入“理性算计”和“价值迷失”之中，加大乡村价值整合和乡村治理的难度，不利于乡村社会福利的增长。因此，某些地方政府在乡村扶贫过程中，过多的物质资源输入会产生外部负收益，降低扶贫效能，引起资源供给“负溢出效应”。

扶贫物质资源供给的“溢出”机理通过“村民价值理念——乡村人际关系——乡村治理”链条传导，并通过村民之间的负向互动得以强化。村民与乡村文化、乡村社会和乡村政治此时形成（双向）解构——建构关系，即村民间的“利己”心态和“短视”行为：一方面解构着传统的乡村文化、社会和政治结构;另一方面又建构着“全新”的（虚无化的）乡村文化、（疏离化的）乡村社会和（碎片化的）乡村政治结构，并在此（话语）结构中重新确证自己的身份（原子个体）、利益（相对收益）和行为意义（机会谋利），其逻辑结果是既降低了扶贫物质资源的使用效益和扶贫效能，又伤害了乡村传统的文化生态，扭曲了乡村传统的人际纽带。如图1和图2所示。

1.降低扶贫物质资源的使用效益。全方位无差别的扶贫物质资源“涌入”缺乏“精准性”，统筹不科学，供给种类单一化、资源同质化、配置粗放化，致使扶贫资源分配不均衡（形成“精英俘获”现实）、供给和需求不对接（形成扶贫供给侧结构性矛盾），扶贫成本大幅度上升，扶贫边际收益逐渐下滑，扶贫预期目的难以达成。扶贫目标偏移、扶贫资源“廉价化”、扶贫效益低下化成为必然结果。

2.导致村民价值理念的内向化、虚无化。在扶贫资源“过度供给”的背景下，村民逐渐变得只关心自己的“私利”，关注于从扶贫中自己比其他村民多得还是少得（相对收益），对“公利”和“公益”漠不关心。自我关注的重点由外转向内，关注的重心由公共事务转向私人事务。自我的“私利”边界无限扩张，被刺激的“物欲”开始挤占传统的价值空间，膨胀起来的消费主义消解着主体性价值，“他们不知道人为什么活着，不知道应该如何看待和追求人生的价值”。[14]公共行动参与意愿低、政治冷漠、困惑迷茫、对未来缺乏稳定的预期逐渐成为村民心理状态的真实写照。

3.加剧乡村人际关系的理性化、疏离化。超额的扶贫物质资源供给会强化村民“有利可图”的投机心理，刺激村民对扶贫资源“占有”与“争夺”，村民“等、靠、要”思想进一步发酵，短视的“机会谋利”行为成为“过度供给”背景下村民的理性选择。“在资源不断输送的利益链条中，权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体相赖相生，形成分利秩序。”[15]其行为结果无疑将肢解乡村传统的人情关系纽带和人际关系网络，血缘、地缘、荣誉和面子不再是人与人之间交往中的绝对价值标的，物质利益开始成为绝对的、甚至是唯一的价值尺度，人际交往的即时性、唯利性特征凸显，人际疏离感和不确定性大幅度增加。伴随着扶贫物质资源的不断“涌入”，村民间的利益逐渐分化和重组，进一步加剧了乡村内部阶层的分化与对立，导致了乡村社会利益“共谋”和利益“冲突”的现实。

4.导致乡村治理的高成本、碎片化。即时性的利益网络开始取代传统的乡村价值网络。“伴随着传统乡村熟人社会行为逻辑的消解，乡村治理的支配规则正在由传统礼俗与规范向经济理性转变，乡村治理中各行动者之间的关系也正在由想象共同体转变为利益共同体，最终导致乡村治理的內卷化。”[16]集体行动和公共事务的传统基础逐渐消解，村庄公共议程设置困难，关联度降低（议程设置碎片化），民主协商、民主决策越来越因为彼此间的“派系”斗争而止步不前（治理主体碎片化），民主化进程受阻，集体行动变得成本高企，乡村治理权威时刻面临着个体主义的严峻挑战（治理对象碎片化）。

三、乡村扶贫物质资源供给负溢出效应产生的根源

“负溢出效应”是政府向乡村输入扶贫物质资源“过载”或“过剩”的产物，政府的扶贫供给“过度”与扶贫定位“失准”、沟通交流欠缺、扶贫理念“错位”、扶贫动机“偏移”不无关系。具体而言，政府和乡村信息不对称、政府畸形扶贫观和扭曲政绩观是导致“负溢出”效应的现实根源。

1.政府职能转变迟滞。党的十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革”，“放管服”改革成为当前我国政府的“必修课”，作为扶贫一线的县乡政府在这一方面却显得有些滞后。扶贫管理部门对扶贫事务“大包大揽”，干预过多，导致主责不清，主业不明;帮扶部门精准识别、动态管理和跟踪评估工作不细致，浮于表面，流于形式;驻村工作队和帮扶责任人“官老爷”心态严重，服务理念和责任意识不强，难以真正“平视”贫困户权利，“正视”贫困户需求。“为民做主”替代“让民做主”，“政府配菜”替代“百姓点菜”成为不少地方政府的扶贫工作“常态”，这是“大政府”理念固着和思维固化的结果，也是政府“权力强势”和村民“权利贫困”的现实。

2.政府和乡村信息不对称。城乡二元结构的长期存在以及“现代性”对乡村主体性的冲击，使乡村逐渐被“边缘化”，再加上乡村又缺乏可靠、有效的利益表达机制，导致乡村处于话语弱势地位，普遍处于“失语”状态。尤其是广大贫困乡村很难通过“自下而上”的合法渠道表情达意，政府科层体制又进一步削弱了基层表达之声，乡村到政府的信息传递渠道受阻。另外，政府到乡村“自上而下”的市情调研、下访体察工作又难以常态化，这一切都致使政府和乡村信息交流不畅，信息不对称”。

3.政府畸形的扶贫观和扭曲的政绩观。现阶段不少地方政府把扶贫简单化为向贫困乡村“输入”物质资源，认为只要“输入”物质资源越多，提供越充足的物质保障就越能解决贫困问题，而越快解决贫困问题就越能“体现”自身政绩。在这种错位的扶贫观和扭曲的政绩观作用下，某些地方政府开始向贫困乡村大规模“转移”或“输入”物质资源，物质资源供给量甚至超过了贫困乡村生存发展的实际需求，供给“过剩”、资源“过载”在不少贫困地区已经成为“常态”，扶贫也因此异化为物质资源的“供给竞赛”，外化为扶贫指标的层层加码。

四、解决乡村扶贫物质资源供给负溢出效应的对策

在现实语境下，乡村扶贫物质资源的供给应该讲求方式方法，把握“度”与“效”，注重外部收益。加强双向交流、优化供给方式是解决目前某些地方乡村扶贫物质资源供给过剩问题的关键，也是克服供给负溢出效应的有效路径。从本质上说，强交流、优供给的过程是推进扶贫供给侧结构性改革的过程，也是实现扶贫物质资源供给正溢出效应的过程。

1.推进“放管服”改革，转变政府职能。地方政府应加快职能转变步伐，推进“放管服”改革。简政放权，将市场主体、社会组织纳入扶贫视阈，充分“赋权”，注重激励，加强引导，有效发挥市场主体和社会力量的帮扶作用，形成“政府+企业+社会组织”的协作帮扶机制，实现扶贫资源来源多样化、扶贫供给主体多元化;加强管理，结合各职能部门“技术特征”建立“帮扶清单”，将职能部门的“技术优势”与帮扶对象的“差异需求”有机结合，提供差异化资源，促进“技术优势”转化为“有效供给”，实现扶贫工作协同化、扶贫供给精细化、监督管理常态化;优化服务，通过教育培训和民主评议制度建构基层帮扶工作人员的“为民”服务理念，激励和惩戒并举，软性引导和硬性约束并用，强化“服务员”和“配送员”角色意识，尊重和保障贫困村民的主体地位。

2.调研下访相结合，形成常态化、长效化的信息交流机制，加强信息双向传递和有效沟通，打破“信息壁垒”，弥合“数字鸿沟”，削弱政府与乡村间的信息不对称。在政府调查了解乡村现实发展之“需”、村民发展之“盼”的基础上，由村民代表、专家学者和政府部门共同商议扶贫物质供给种类和数量，共同确定扶贫供给之“度”，做到供给种类差异化、供给数额精确化，确保扶贫供给的“适度”和“高效”，实现资源配置的“精准”与“科学”。

3.革新扶贫理念，优化供给方式。政府应自觉树立“大扶贫”“内涵式扶贫”理念，克制扶贫政绩冲动，优化扶贫资源配置，创新扶贫供给方式。政府可将扶贫资源“下沉”到村集体一级，由村集体协商讨论、统筹配置，并形成相应制度和程序，使村民在民主协商、互助劳动和收益共享中培育自组织文化，加强正向行为互动，强化社会联结，增加彼此信任，凝聚行为共识，转变身份认同。让村民能在共商共建共享中感受到“村庄集体身份”带来的“好处”和“利益”，把村民的价值“基点”从“个人”转向“村庄”，增强村庄认同感，提升村庄集体行动和动员能力，厚植村庄内生发展动力，从而构建“村民——村庄”价值链条，打破“物质供给——物质需求——物质供给”循环，形成“物质供给——价值生成”闭环，推动乡村价值整合和“生态”修复，实现扶贫物质资源供给正溢出功能，提高扶贫外部收益。

乡村扶贫工作是一项系统性工程，不能简单“头痛医头、脚痛医脚”，不能简单为“扶贫”而“扶贫”，应该有全局视阈和整体思维，应该将乡村扶贫纳入到新农村建设和乡村治理层面来统筹考虑、综合谋划，注重扶贫工作的系统性、协同性和联动性，充分考量乡村扶贫物质资源供给的价值“生产”功能，谨防陷入“扶贫需求——扶贫供给——扶贫需求（扩张）——扶贫供给（增加）”的恶性循环，落入越“扶”越贫的悖论陷阱。

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