生态损害民事公益诉讼主体资格研究

周新军 柴源 蒋白雪

摘 要：目前人类生存面临着空前的生态困境，探讨民事公益诉讼主体资格对于切实的制止生态损害维护人类的生存发展有着深远的意义，本文通过雪佛龙巴西漏油事件对比松花江水污染案件研究外国对民事公益诉讼主体资格的规定，提出中国现下生态环境公益诉讼主体资格应该尽可能赋予公民个人民事公益诉讼原告主体资格并完善检察机关民事公益诉讼主体资格等建议。

关键词：生态；公益诉讼；主体资格

一、生态损害民事公益诉讼主体

对民事公益诉讼的概念的理解，首先要准确界定何为公共利益。所谓公共利益，也称公益，学界对公共利益的认识存在了不同的理解。比如，边沁认为，公共利益是组成共同体的若干成员的利益总和；庞德认为，公共利益由政治组织代表，与国家利益等同；而卢梭则认为，公共利益就是在私人利益之上、超越私人利益、与私人利益迥然有别的利益。从以上不同学派对公共利益的定义，我们很容易获取公共利益的首要特征，那就是公共利益具有整体性。在当代国际社会形势下和中国现有的社会状况中，由于社会经济的不断发展，社会成员之间因为共同或相似的利益需求而联结形成了很多共同体，这也就是公共利益整体性特征的来源。其次，公共利益与个人利益相交织，是个人利益的集中体现，公共利益不能排除个人利益而独自存在，但我们也不能将公共利益等同于个人利益的简单相加，因此，所涉及的人数、范围并不是界定公共利益的标准。因此，这也决定了，公共利益诉讼的审理并不等同与传统理论中多个个人利益诉讼的合并审理，而是更多和不特定多数人的利益间接或直接地相关联，并且也同时与个人利益之间不可分割。

生态损害民事公益诉讼是指在生态损害行为发生后，特定的国家机关和相关的团体、组织和个人在民事活动领域，根据法律授权，对侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人利益的污染和破坏环境违法民事行为，向法院提起民事诉讼，由法院依法追究其民事法律责任，从而制止生态损害，提供司法救济的诉讼活动。根据民事公益诉讼主体的资格范围大小可以将世界上的民事公益诉讼主体资格分为广义的生态损害民事公益诉讼主体与狭义的生态损害民事公益诉讼主体。广义的生态损害公益诉讼资格泛指所有的维护生态环境公共利益的诉讼，既有相关国家机关以国家的名义提起的诉讼，也有相关的社会组织和公民个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的生态损害公益诉讼资格仅指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。

二、国内外生态损害民事公益诉讼主体资格对比分析

生态损害的公益诉讼主体资格的设置在一定程度上决定了该国环境法的发展情况、环境保护情况以及公民在生态环境保护上的法律素养。下面本文将对国内外有关问题进行比较分析与研究。

（一）国外生态损害公益诉讼主体资格研究——以巴西，美国为例

雪佛龙是世界上最大的石油企业之一。2011年11月7日，该公司发生了漏油事件。按照巴西标准，泄漏原油超过200立方米（约合20万升）就被视为“大面积事故”，这次事故中巴西海军和石油管理署估计，弗拉德油田泄漏的原油有38万升。2013年9月，巴西检察官、雪佛龙以及钻探平台运营商Transocean签署和解协议，雪佛龍支付9500万雷亚尔（4170万美元）就上述漏油事件引起的相关民事诉讼达成和解。

上述案例中巴西展示了其检察院在生态环境损害民事公益诉讼中的主体资格及相应的权利，巴西采用的是广义的民事公益诉讼主体，即既有相关国家机关以国家的名义提起的诉讼，也有相关的社会组织和公民个人代表国家以自己的名义提起的诉讼，但在实践中，100起生态环境公益诉讼，几乎有96起是由其检察机构参与的，剩下4件才由其他的主体单独或共同提起的。巴西在1993年的新宪法中，在宪法层面对检察机构的权力进行了提升，涉及到生态环境诉讼，也是由巴西检察机关来提起诉讼，检察机关因其特性使然，其惯于证据的发掘、法律的适用与检控。巴西法律赋予其检察机构在生态环境案件中，可以进行民事调查、提起诉讼，甚至可以进行和解，更能够高效的解决生态损害的问题。

关于环境诉讼主体资格，美国是生态环境法律体系较为完整的国家，公益诉讼的理论从罗马法起源在美国发迹到世界各地，目前，美国也是采用的广义公益诉讼主体资格。早期，美国的公益诉讼只能有三类主体 来提起，但其后屡禁不止的生态环境诉讼下，美国联邦最高法院通过四个案例 致使美国变更公益诉讼主体资格为广义的主体。同样在成文法律层面也有相关规定，《清洁空气法》第304条a款 就再次明确了广义的公益诉讼主体。如此就大大的延展了原告的资格范围。

（二）我国生态损害公益诉讼主体资格——以松花江水污染案为分析视角

2005年11月13日，吉林石化分公司 的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火，导致约100吨含苯和硝基苯及属难溶于水的剧毒、致癌化学品污染物进入到松花江致其苯类物质严重超标，并形成了约80千米的污染带，造成重大环境污染事故。 其后，国家环保总局对该次污染向吉林石化分公司下发了行政处罚决定书，依据法律规

定 ，国家环保总局决定对吉林石化分公司处以顶格100万元的行政罚款。其后，北大法学院三位教授携三位研究生以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起的环境民事公益诉讼，要求黑龙江高院判令吉林石化分公司消除对松花江的未来危险并承担恢复原状的责任，并请求法院判令被告设立一百亿元人民的基金，专用于对松花江水域生态环境损害治理。但该高院以“本案与原告无关且不属于法院受案范围”为由拒绝受理本案。

当时《民事诉讼法》尚未修订，公益诉讼并不被认可，黑龙江高院以“本案与原告无关”拒绝北大法学院教授等的起诉，认为只有与侵权行为有直接利害关系的人才可以提起民事侵权诉讼。如果受害人无力提起诉讼，根据不告不理的原则，加害人就很有可能逃避法律的制裁，那么法律的公平与正义得不到体现，亦不利社会的稳定。现今，即使“松花江水污染”案件发生，北大法学院教授等的起诉依然会被拒绝，因为依法只有“法律规定的机关、有关组织”才有资格提起生态环境损害的民事公益诉讼，我国的民事公益诉讼主体资格也仅仅是比狭义的主体资格多了“有关组织”。对比起巴西、美国的生态环境损害民事公益诉讼，我国在生态环境损害民事主体资格上更为狭隘，法律并未赋予个人及检察院在生态环境损害的民事主体资格，因此在很大程度上限制我国生态环境建设。

三、完善我国生态损害公益诉讼主体资格的建议

在生态环境损害愈演愈烈的今天，我国生态环境损害的诉讼主体也在不断的完善，但相对于以巴西，美国为例的环境法发达国家，我国的生态损害的民事公益诉讼主体设置上仍有很多不足。因此，以下将根据中国生态损害的救济与外国的对比，提出完善建议。

（一）尽可能赋予公民个人民事公益诉讼原告主体资格

1、公民作为民事公益诉讼原告的理论基础

笔者认为，根据学界普遍认可的“诉讼信托理论”，民众是所有权利的最原始享有者，也是可将相关权利委托其他主体行使，他们通过法律方式信托出一部分权利给特定国家机关，也通过协议的方式信托一部分权利给社会团体，同时适当保留自己在一定条件下可以自力维护相关公共利益的权利。当民众把某些公共利益信托给某一特定主体时，该主体就代表了民众的公共利益，同时被信托了民众的起诉权利。

民事公益与一般民事私益固然不同，但在法理上却是密不可分的，因为民事公益诉讼从本质上讲也是一种通过公共利益的维护进而间接保障所有相关公民个体利益的制度。从当前各国民事公益诉讼制度现状来看，放宽公民个人的原告资格是大趋势。现有世界各国有关民事公益诉讼原告资格的制度成果，无论是英美法系国家，抑或是大陆法系国家，均明确规定了公民个人作为公益诉讼原告的主体资格。比如美国的环境公民诉讼，日本的选定当事人诉讼等。因此，从现有法学理论出发，对公民个人赋予适当范围的民事公益诉讼原告主体资格，不仅可以充分调动公民作为社会利益个体保护切身相关社会公共利益的积极性，更可以有效地弥补公共执法资源保护社会公共利益的惰性，充分发挥公民随时发现社会公共利益损害行为的敏感性，并积极推动公民个人对公共执法资源的执法行为进行社会监督。

《中华人民共和国民事诉讼法》第55条选择将公民排除到原告主体范围以外，虽然有利于防止公民可能存在的不理性的滥诉行为，但却同时也放弃了公民作为公益诉讼最直接利益相关者的最大利益驱动力，此种立法形式略显得保守，由此造成的机会成本极大，笔者认同如下观点：诉权是宪法赋予公民的基本权利，公益诉讼应当具有包容性和多样性，让公民充分行使诉权，通过直接起诉侵害国家利益和社会公共利益的行为，实现对国家事务的管理。至于公民公益诉讼能力不足、可能产生滥诉行为等实际问题可以通过制度设计来解决，如设置公益诉讼前置和审查程序，针对公民利用公益诉讼进行恶意诉讼（含虚假诉讼），法院可对原告进行罚款等。

2、公民个人在原告身份之外参与民事公益诉讼的可能性

如果公民个人暂不能作为原告身份进入我国民事公益诉讼，是否还有让公民参与到民事公益诉讼的可能呢。在此，笔者较为同意有学者的以下观念：一是公民个人具有利害关系的情况下。受到环境污染影响的公民个人，可以通过宪法赋予公民的举报、报案等宪法权利直接督促检察机关和有关机关对环境公害、不特定消费侵权等提起公益诉讼；还可以在重大环境污染案件或是消费者权益的公诉案件中，作为被害人的身份对重大的环境犯罪案件可以提起附带民事诉讼。二是公民个人不具有利害关系的情况下。公民个人还可以以知情人身份提供证据材料、证据线索，或者以证人身份出庭作证，在法定机关或有关组织提起的公益诉讼中支持公益诉讼；此外，公民个人可以通过加入或推动公益组织以社会组织的名义积极谋求提起公益诉讼。

（二）赋予检察机关民事公益诉讼主体资格

1、检察机关作为民事公益诉讼原告的理论基础

检察机关是国家利益最直接的代表和捍卫者，民事公益诉讼虽然仅在民事领域出现，但却是代表了公共利益，关系社会大局，更有甚者可能影响国家权威。过去传统法学理论，仅将检察机关作为打击犯罪的主体，但这也与社会发展的历史渊源相关。在新中国成立之初，影响国家政局的安全隐患较多，出现较多犯罪事件，直接危及国家和民主政权。因此，检察机关从一开始就是以打击犯罪的面貌出现，也直接导致了普遍形成的检察机关只能从事打击犯罪的公诉行为的偏见。但随着社会经济的发展，人民民主政权的稳固，犯罪事件的数量肯定大幅度减少，但我们不得不看清的是，应然而来的社会经济发展过程中的公共利益被侵害的问题，逐渐显现并有日趋严重的趋势，此時将检察机关从传统观念角色中掰回来着实必要。

2、检察机关作为民事公益诉讼原告的可行性

目前我国已有检察机关作为原告提起民事公益诉讼的司法实践案例。检察机关作为原告提起民事公益诉讼具有资源优势。检察机关是我国专门的法律监督机关，对我国法律制度具有全面的认识和理解基础，相对于公民个人独立提起民事公益诉讼，检察机关在法律资源的优势不言而喻。此外，检察机关相对于公民个人更容易提起民事公益诉讼，检察机关有现有的体制资源，有专门经费、专门人员、专门职能确保诉讼的提起，也可以尽最大可能发挥国家司法资源价值。

3、检察机关作为民事公益诉讼原告的限制

笔者认为，检察机关作为民事公益诉讼原告的唯一忌讳就是，就是检察机关提起公益诉讼必须限定在公益这一目标不能随意扩大。有学者指出可以从检察机关可以提起的民事公益诉讼范围入手，对检察机关的民事公益诉讼权予以限制。具体可有以下三个方面：

一是国有资产的流失等损害国家经济利益的案件。这种案件虽然也有刑事法律的相关罪名进行规制，但不得不提及的是，对于那些涉及金额虽多但尚未达到刑事犯罪标准，而且款项追索程序复杂，个别单位或公民个人根本无能力提起的诉讼。检察机关作为此时的介入则显得更合

时宜。

二是有关环境污染类的公益诉讼案件。随着社会经济的发展，城市工业化进程的加快，环境污染问题已成为老百姓关注的民生问题。环境污染问题引发的民事案件越来越多，涉及影响的公众面也越来越大，环境污染问题还与地方经济的发展紧密相连，对环境污染案件的处理还会触及地方利益，由此还会与地方保护主义相抵触，从而使得此类纠纷案件难以胜诉。只要检察机关参与到此类诉讼之中，不仅可以克服地方保护主义的限制，还有利于地方积极调整经济发展模式，从根本上减少环境污染类案件的发生。

结语

“绿水青山就是金山银山”是习近平主席的重要论断，其折射的正是生态文明思想的重大创新和发展。2015年9月22日，《生态文明体制改革总体方案》对社会公布，生态文明领域改革的顶层设计正式出台。党的十九大提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。生态文明建设正全方位统筹推进，在生态文明体制改革进程中既要着眼长远，又要直面问题，生态环境立法方面存在的法律空白和模糊是生态环境恶化的重要原因，建立生态环境损害的修复和赔偿制度，是现阶段一项重要任务，但仍然存在很多问题，因此笔者建议参考上述完善方式，在公益訴讼主体上，扩大狭义的公益诉讼主体为广义的公益诉讼主体，尽可能的赋予环境保护之士以权利来保护环境是减少损害的必然之势。

参考文献：

[1] 参考：http：//www.sinopecnews.com.cn/news/content/2013-09/16/content_1339329.shtml，2017年12月10日访问

[2] 美国的公益诉讼大概分为三类：集团诉讼、民众诉讼、检察总长在议会赋予权力下所提起的公益诉讼。

[3] 即山岭俱乐部诉莫顿一案、合众国诉学生反对管理机构诉讼程序一案、杜克电力公司诉卡罗莱纳州环境研究集团公司一案和卢汉诉全国野生动物联合会一案。

[4] 《清洁空气法》第304条a款：任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。

[5] 全称为“中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂”，本段及以下称之为吉林石化分公司。

[6] 参考黄锡生等：《环境与资源保护法学典型案例解析》，重庆：重庆大学出版社，2010，（P6）（著作）。

[7] 根据1989年《中华人民共和国环境保护法》第38条、《中华人民共和国水污染防治法》第53条以及《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第43条。

[8] 参考：http：//www.cenews.com.cn/news/2007- 01- 24/25646.php，2016年11月24日访问（网络文章）。

作者简介：周新军，（1968-），女，汉族，湖北赤壁市人，中山大学硕士，广东外语外贸大学法学院，教授，研究方向：经济法学，国际商法学，国际私法学。