我国政府购买公共服务的边界和研究

吴德凯

【摘 要】近年来，政府购买公共服务已经在国内外都得到了实践摸索，并且发展成为全新的国家治理模式。我国政府虽然在购买公共服务上有相对范围的规定，但是存在的问题不少，也就给政府购买的公共服务的边界确定造成了困难。本文首先解释了政府购买公共服务的相关概念和界定，分析了政府购买公共服务的边界识别要素，并提出完善法律制度为政府购买公共服务的边界界定提供保障。

【关键词】公共服务；政府购买；边界

政府购买公共服务的边界问题是实现其价值的一个关键所在，如果政府购买的范围过大，势必也会让国家的财政负担加重，会直接影响到国家财政的支出比例，影响到整个国家的正常发展，最后也会直接对人民的利益产生损害。可如果政府购买的公共服务的范围小了，又会影响到人民对公共服务的需求，那么政府购买的公共服务也就会丧失他该有的意义。所以，对于政府购买公共服务的边界问题，一直都是受到国内外政府重视的。虽然对于公共服务的界定一直都是受到研究的，但是各国之间的要求还是有一定差距的。对此，我们需要结合本国国情，吸取国外政府在购买公共服务中的经验，来制定符合我国发展的关于政府购买公共服务边界的界定和相对的应对措施。

一、政府购买公共服务的概念和界定

（一）政府购买公共服务的概念

政府购买公共服务作为一个学术用语，在概念的确定上，是没有分歧的。于2010年，王浦劬和撒拉蒙等在有关的研究著作《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》里，就已经把政府购买公共服务的概念确定为“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用”。这个概念的定义称为政府购买公共服务的经典界定。也是最广泛被使用的一种概念定义的说法。

（二）政府购买公共服务的边界

虽然说在政府购买公共服务的概念界定上，我们是形成了一个比较统一的认知，但是对于政府购买公共服务的边界，还是没有一个相对统一的界定。就像有些人认为的那样，公共服务是存在都可以用外包形式来进行的，这样一种极端的观点，也存在认为不是所有的公共服务都能用外包形式来进行的，这样一种普遍可见的观点。在这两点上，我们主要是要从分析的思路来进行有关政府购买公共服务的界定。

第一，我们是从公共服务的竞争性、公共性、排他性等等，这样的特点来进行分析。有人认为，在一般情况下，单纯的公共服务是应该由政府直接生产而且是要向社会和人民进行无偿的提供的。而除了单纯的公共服务之外的，那些混合的公共服务就可以让政府通过外包或者是购买的方式来进行提供了。还有人认为，根据公共服务里的竞争性和排他性的不同程度，把政府购买的公共服务中的不具有排他性和竞争性的基本公共服务直接归入到政府的生产提供中。而不具有排他性却具有竞争性的基本公共服务和那些非基本公共服务的，可以由政府进行购买。

第二，借由国外一些国家在政府购买公共服务上边界界定的一些经验和做法，可以给我国在政府购买公共服务上的界定进行参考。比如，通过国外经验的借鉴，我国政府在购买公共服务的范围上，可以进行三种划分：确定性购买范围、禁止性购买范围、裁量性购买范围。而从美国政府的经验中，我们可以把涉及公权力从政府购买公共服务的范围中排除。而对那些不涉及到公权力的公共服务，除开在法律法规或者是明文禁止外包的情况，可以通过购买外包的方式来进行获取。

第三，可以通过明确判断的标准来给政府购买的公共服务进行边界的界定。比如，由政府向社会提供公共服务事项，而不是让政府对这些服务进行社会管理事项。社会组织也可以依据自身能力，来提供的公共服务的事项。还有就是社会组织能提供，而且他们所提供的在成本上要远比政府低廉的事项。而对于政府不能通过购买来实行的公共服务事项，也可以分为四种情况。一是国家的法律法规以及行政执法机关范围内的事项，二是在行政审批许可的事项，三是社会组织提供的公共服务，但是他不属于政府购买公共服务的范围内的事项。

第四，除开借鉴外国的一些成功经验，我们也需要从自身的实践分析中，找到适合国情的关于政府购买公共服务的界定。比如在2014年，我国的财政部科研所课题组就从技术层面和可操作性的层面上，将是否可以由政府进行市面购买外包的两个决定性因素进行了确定。而基于我国政府在职权、成本、公共服务质量、市場经济竞争还有社会组织发展等方面进行分析，也有人指出，法律法规中对那些购买成本过高，又不能保障公共服务质量，并且不能促进社会发展也无法给市场经济带来良性竞争的那些公共服务，是不能由政府进行外包购买的[1]。

二、政府购买公共服务的边界识别要素

（一）民生性

政府在购买公共服务的主要目的是为了能够满足人民生活发展中，对公共服务日益增长的需求。简单来说，政府购买公共服务也是为了满足民生问题，是在基本生存足够满足之后，对更好的生活品质的追求。如果出现公共服务不能够达到这样的一个民生要求，那就是不能够符合政府在购买公共服务上的出发点，也是对于这样的政府权力的一种空滥使用。所以在给公共服务进行购买的时候，我们就要考虑，我们购买的公共服务是不是能够满足民众对于基本生活的需求，是不是能为民众的发展提供更好的帮助。从这样的出发点来看，我国政府在购买公共服务就已经是和西方国家政府是不同的了。西方国家作为福利国家，他们的公共服务提供的更多是应对国家危机，减少财政支出的。现在，我国处在民众对公共服务需求量增长的阶段，我国政府购买公共服务不单不是为了减少国家财政支出，反而是在积极调配优势资源，合理的转换政府职能来满足社会发展和民生的需求。所以在实践中，我们主要需要考虑的是如何促进政府购买符合民众需求的公共服务，财政负担则放在次位。所以在给民众提供公共服务上，我们也是要优先考虑民生，要对那些相对弱势的，如老幼病残孕这样的群体构建出一个民生的保障底线。第二就是要让民众都能够平等的享受国家社会发展给他们带来的成果。第三是要紧紧抓住社会发展的趋势，让民众都能够自由的享受可以促进自身发展的社会成果。

（二）公共性

公共性是主要区别于私人组织的主要特性。随着社会的发展和民众参与程度的不断提高，政府和私人组织之间在公共领域的一些公共性特征也在逐渐的弱化淡薄。但是政府就公共性上的存在，是一直保存的。因为政府是由人民进行授权行使的权力，所以政府在所有决策政策的制定和实行上都必须是在公共性的基础上进行的。政府购买的公共服务里的公共性，主要是体现在三个方面，一个是购买动机上，政府购买的公共服务必须是出自政府所应该履行的职责，而不是因为某个人，某个部门或者某个地方的利益。二是公共服务的消费对象必须得是为了满足民众的公共需求而不是个别人，个别地区。三是政府进行公共服务的购买的经费支出上必须是从公共财政中取得的。如果购买的款项不是公共财政支出，而是由民众捐款或者是自行付费这样的形式，或者是不应该由政府购买，又或者是政府购买的公共服务不合适，是可以通过市场来进行提供的[2]。

（三）权力制约性

政府在进行公共服务购买的时候，他的职权也是要受到国家权力制约的，不能够超过国家权力的范围。这主要是因为，一方面国家权力是可以保障购买的公共服务可以得到强制性的实现。另一方面国家权力对于公共服务所产生的影响都是负有责任，是具有问责性的。第三，国家可以通过立法来对购买的公共服务进行保障。所以，政府在购买公共服务的边界，也是要受到国家权力的制约，根据国情和财政收支情况来进行合理合法的变化。

（四）可操作性

可操作性是指购买的公共服务必须是可以在现实中购买和满足民众对他的需求的特性。这就要求政府购买的公共服务是现实存在，是可以进行购买的。而购买的公共服务也是要可以量化，这样才能在政府购买公共服务的时候在合同招标上，明确注明以此来明确竞争条件，可以用实际金额来进行衡量对比的。而购买的公共服务也必须是可以进行评价估量的，政府在购买公共服务后，要对提供公共服务生产者进行费用的支付。虽然政府可以通过合同的规定来进行支付，但是在支付前也必须要对公共服务的质量进行评估，以此来最终确定应该支付的金额。

三、完善措施为政府购买公共服务的边界界定提供保障

（一）明确界定、统一标准

我们可以在考虑借鉴各方面的建议和意见，在《政府购买服务实施条例》等这样的基本法律，给公共服务的边界界定提供统一的标准，提高在公共服务上，法律对他的约束和确认效力。与此同时也可以编制《政府购买服务实施细则》，为不同类别特性还有适用范围进行具体的划分。将政府在进行公共服务购买的詳细内容上进行明确规定。而地方政府也可以根据地方情况，在基础法律上进行符合当地发展的详细规定[3]。

（二）完善制度、加强监管

在政府进行公共服务购买的界定中，可以建立一个完善的政府购买听证制度，民众评价制度还有监管制度。要把所购买的公共服务为什么买，买的什么，通过什么方式购买来进行明确统一。提高民众对于和自己切身利益相关的表达意识，使得民众在使用公共服务的同时，能够参与到公共服务的管理活动中来。将政府购买的公共服务的具体信息进行明晰化，把具体的合同内容，包括像所购买的公共服务的数量，金额，质量，所支付的金额出自哪里，由哪方承担风险这样的情况全部公布出来，加强在这些方面的监管。

（三）依法区分、法律界定

从法律层面上，将政府购买的公共服务的边界和其他公共服务进行明确区分，严格控制那些利用政府购买公共服务变相融资举债的行为，把政府购买的公共服务和其他项目的建设运营进行清楚的法律界定。

四、结语

综上所述，我国政府在购买公共服务已经是取得了非常显著的成绩，也对公共服务边界的界定进行了不断的研究和实践。但是，就目前而言，我国政府在结合自身存在的问题和国外一些国家的经验对比，我国在政府购买公共服务的边界界定上，还需要一段时间的研究和发展，在那些薄弱的环节和不成熟的地方进行拓展和深化。而政府购买公共服务的深化治理和改革，也必定要以民众需求为主要出发点，以经济发展为支撑，找准切入点才能够积极稳定的将这样的公共服务进行不断的推进。

【参考文献】

[1]项显生.论政府购买公共服务的基本原则[J].中共福建省委党校学报.2014（02）.

[2]龚星.政府购买公共服务的量化方法探索[J].行政事业资产与财务.2017（13）.

[3]林民望.政府购买公共服务：一个整合性分析框架[J]. 北京理工大学学报（社会科学版）. 2017（01）.