中国城乡低保制度变迁路径分析

朱晓青

【摘 要】我国的低保制度已经探索了二十多年，无论是在农村还是在城市，低保制度已经成为社会保障制度建设中不可或缺的一部分。本文将以新制度经济学理论体系为分析工具，从交易成本分析方法、寻租分析方法以及分集团方法这三个分析视角着手探究中国最低生活保障制度。

【关键词】城乡低保；变迁；新制度经济学

最低生活保障制度是社会保障体系中社会救助制度的一个组成部分，被喻为维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道"防护网"。自从我国宪法第45条以及一系列陆续出台的法律法规等硬制度的帮助之下，我国的低保制度的开展工作逐渐铺开。继往开来，无论是对于中国低保制度的完善与发展，还是对于整个社会的稳定与进步都是有益的。

一、分析基础：新制度经济学与制度分析视角

科斯的交易成本理论的创立是制度经济学的滥觞。新制度经济学发展至今，经过不断的补充和完善，形成了现在的理论框架。国内学者卢现祥将新制度经济学划分为制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新、产权与国家理论以及制度与经济发展的关系这四大支柱性框架。科斯也说：“经济学家应做得一件主要工作就是研究经济制度我们每个人都生活在一种经济制度当中人类自身的福利依赖于整个社会所能提供的产品与劳务，而后者又取决于经济制度的运作效率。”，并且科斯和诺斯都强调新制度经济学应该研究人、制度与经济活动以及他们之间的相互关系。本文我将从新制度经济学中的制度变迁理论出发，着力于制度变迁的供求、制度变迁的路径依赖以及国家与制度变迁这三个维度来全面探析我国20多年来中国低保制度变迁的历程，并得出相关启示。

二、中国低保25年变迁：制度的分析与逻辑

（一）25年低保制度动力机制：交易成本分析

新制度经济学中阐述人之所以对制度产生需求，是因为制度具有给人们提供便利、减少生活的风险和不确定性、增进人们的利益的经济功能以及维护稳定、实现良好秩序的社会功能。最低生活保障制度我们可以理解为是人民群众的自身需求和国家之间的交易最终达成的相对均衡状态，因为制度均衡只是一种理想状态，实际制度状态是偏离制度均衡的，只是不同的制度偏离的程度不同。低保制度并不算是一种制度迁移，算是一种制度的创立。新中国成立以来的低保事业是在我国改革开放背景下城市全面改革时期发展起来的。当时，国外亚洲金融危机，国内企业改革尤其是国有企业，造成大量失业工人、下岗人员等困难群体等待政府救助，并且在当时社会保障制度匮乏的条件下，广大人民的社会保障需求难以得到满足，人们的生活面临着极大的挑战，人数众多的困难群体也隐藏这巨大的社会问题。这样情况，从交易成本的角度来看，那些没有困难的群体，他们向国家缴纳税收希望国家带给他们稳定的生活环境。如果社会不稳定，人们的安全感降低，宁愿破财免灾的求安心理就凸显出来。党和国家审时度势，顺应民心，兼顾各方的利益诉求，开始着手建立这种可以达到相对均衡的最低生活保障政策。通过一系列政策措施的颁布和施行，城乡低保制度逐步实现制度化，低保的保障范围逐步扩大，并制定了相应的配套制度，逐渐去满足广大人民群众对最低生活保障的制度需求。

（二）25年社保制度的惯性：寻租方法分析

布坎南等人认为“寻求‘租金是要描述一种制度背景化下的行为：在那里，个人竭尽所能使自身價值最大化，造成了社会浪费，而没有形成社会剩余。而克鲁格认为寻租是为了取得许可证和配额以获得额外收益而进行的疏通活动。①布坎南和克鲁格的定义都是认为寻租是一种行为活动过程。我个人认为寻租会可能会是一种过程也可能会是一种结果。因为在现有的理论中普遍认为的行为发生主体就是寻租者和避租者，所以都是认为寻租是过程，是两者之间的博弈活动。但是我们忽略的一点是避租者和寻租者他们并不是行为主体的绝对对立，他们并不是非黑即白，而有可能是避租者就是寻租者。比如2013年大众日报上有则新闻标题是“女儿邻村当书记，父母趁势吃低保”，这就是典型的“关系保”。其女儿在低保的办理中寻得租就是父母的低保得以办理，而避租者恰恰也是其本人，用中国的成语去形容就是属于“监守自盗”。在低保制度中，寻租空间就是国家为低保人员绑定的福利打包，低保者享受的福利待遇越多，其寻租的空间就越大，当寻租活动成功之后进入到低保体系中所谓的“低保者”就容易形成路径依赖。现有的情况下，关系保的人员的庇护者团体就是现有制度共存共荣的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就不会想着改变现有的利好制度，而只会加强现有制度，由此可能会产生维持现有制度的组织，从而可能会使这种无效的制度发展的轨迹继续下去，这即是低保制度中的路径依赖，虽然这是持续失败的路径依赖。

（三）25年低保制度国家因素：分利集团分析方法

分利集团一直都是制度建设中不可回避的问题，就像美国的政治大选也是金钱政治下的民主选举，也是各方利益集团进行利益争斗进而操纵选举的结果，达到实现本集团利益最大化的行为过程。在经济学中，国家的分析模型主要有三种，即无为之手，扶持之手和掠夺之手。制度设计本身，最初可能并非以增进社会福利为目标，而是以集团利益为目标的。国家也有自身利益，并会使用强制力来实现自身利益。中国的最低生活保障制度在设计之初，其出发点也并不是为了增进人民的福祉为目标的，而是一种维稳方式。不过现在有些有学者提出低保制度并不是维稳的作用，其给出的理由是低保制度的出台造成很多人抢夺低保资源，但是没有加入到低保体系中的人心怀不满就造成了不稳定因素，反而没有起到维稳的作用。对于这种观点我不敢苟同，试问是那些没有纳入低保制度的不稳定因素的比例有多少？我们不能因噎废食，否定了低保制度维稳功能。中国目前的低保依然是城乡二元结构状态，这就形成了于城市地区的低保分利者和农村的低保分利者，但是明显可以看出农村的低保分利集团在这个大饼中所占的比例是远远小于城市的。城市与农村低保的差距产生的原因之一是农村有土地保证，土地作为生产要素为农民提供了一部分生活来源，但是我们忽视的问题是低保的这些家庭是否具有利用土地的劳动力资源。近年来，部分地区进行了城市与农村的低保并轨，逐渐提高农村的低保水平直至和城市的低保水平达到一致，分利集团的利益均衡已是大势所趋。

新制度经济学中一直很关注产权问题，包括政府的权责明确，强调政府与市场在各自的权利界限之内各司其职。从这个视角之下，我们知道现在的低保制度一直都是政府提供和管理的，因为市场是逐利的，没有利益没有办法实现市场调节，但是政府又是有限理性的，目前政府只是按照政策去执行低保制度，具体效果是怎样的，我们的评估体系没有跟上。并且制度安排的缺失以及制度碎片化等问题十分明显，城乡二元的结构模式也是亟待解决。

注释：

①陈佳生，徐彬.政府经济学[M].天津大学出版社，2009：127-128.

【参考文献】

[1]袁庆明.新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2005.

[2]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000.

[4]宋士云.中国农村社会保障制度的结构与变迁（1994—2002）[M].北京：人民出版社，2006.

[5]宋宝安.论我国城乡社会保障制度衔接的必要性与对策[J].学习与探索，2007（3）.

[6]郭晋晖.全民低保进入攻坚阶段[N].第一财经日报，2007-08-01.

[7]孙聪，王诗剑.中国农村最低生活保障政策研究回顾[J].中国集体经济，2010（07）.

[8]刘军宁.中国哪有什么利益集团[J].财经文摘，2006（11）.