从行政生态理论视角分析B市政府在共享经济发展中的职能

李志红

【摘 要】近年来，Ofo、Uber和Airbnb共享单车、共享汽车和共享出租屋等形式的共享经济改变了传统运营和管理方式，给社会带来了一场深刻的变革，也影响着人们生活环境、生产和生活的变化。共享经济的发展是相对于一个特定的历史时期而言的，而行政生态是无时无刻发生着变化的，当这种变化足以撼动行政系统时，又要对新时期的共享经济做出调整。以实现行政的可持续发展、战略性发展、稳定性发展和综合协调发展为任务而进行的政府职能定位和转变。

本文以我国政府职能进行切入、以B市为个案，分析该地的行政生态环境对该市共享经济发展产生的推动和阻碍力，以及在此种生态环境下行政系统应如何通过政府职能转变，做到B市共享经济发展与行政生态的动态平衡，以实现区域内的共享经济发展。

【关键词】行政生态理论；共享经济；政府职能

一、行政生态理论与共享经济

（一）行政生态理论

1947年行政生态理论首次出现，高斯在《公共行政学之我见》著作中把生态学引入公共行政学，明确指出研究公共行政时要注意它的生态问题。美国著名行政学者弗雷德·W·里格斯，他运用生态学理论与方法来研究发展国家行政问题的行政生态理论真正受到学术界的重视。里格斯指出“要了解一个国家的公共行政，就不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。” [1]行政生态学的理论只在研究外界环境和有机体的相互作用、相互依存关系和与环境间存在着动态关系，其研究的主要范畴一般包括各国所特有的社会文化以及历史等诸要素是和该国的公共行政的相互影响。里格斯行政生态学中有关过渡社会公共行政的许多观点来源于对生活在中国当时对中国社会的研究成果，无疑里格斯的行政生态学适宜用来研究中国市级政策环境因果关系的研究，为市级政府政策执行行为和行政环境的互动关系研究提供了一个较好的嵌入模式。

（二）共享经济

近年来，以Uber和Airbnb等为代表的共享经济领军企业发展迅猛，给社会带来了全面深刻的变革，已经在餐饮、物流、教育、医疗、基础设施等各领域渗透。共享经济在2016年被写入《国务院政府工作报告》，2017年在党的十九大报告中又提出，“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”。[2]这种闲置资源以共享平台的方式进行大众共享的的经济新模式，已由新鲜转变为影响我们的生活，国家目前高度重视这一新经济形共享经济在近年不停发展但当前还没有统一界定，态的发展。

业界学者对其认识和理解也有差别，常见的解释是共享经济实质是使用权的共享。它涉及经济学、哲学、法学、社会学和政治学上研究，还关涉共同分担的活动、组织、制度或战略思想研体现。如共享使用权的租借、同享收益的股份合作、分享资本的债权、分摊风险的金融融资共享，在目前提倡的全球化、一路一带、城镇化战略等。共享经济日益普遍，其发展却方兴未艾，运用行政生态理论的行政环境关系的考虑来研究改进政府职能，以使共享经济更加规范、合理，利于其沿正确的方向不断发展。 二、B市当前共享经济发展的行政生态分析

（一）三大行政模式

融合型行政模式—象征着农业社会的一种行政模式：里格斯认为，农业社会模式犹如折射前的自然光，是浑沌未分和缺少详尽分工的。土地资源的分拨、经管是政府当局的重要事宜，权要地位重于行政事务，此时的行政是浓厚的的家族色彩作用结果。这一阶段简单的世卿世禄制较风行，与之相配的行政行为如立法、司法、行政、经济等混为一体，并且行政行为与其他社会行为混杂未分。里格斯将这种效率较为低下的行政模式称之为“融合型行政模式”。

衍射型行政模式—工业社会的行政模式：现代工业社会功能和结构，就如同白光经过棱镜衍射出的各色光谱，有着明确细致的分工。政府当局职能分明，平等主义、成就导向和对事不对人的行政风范，使民众和政府关系密切，并且民众有影响政府决策的方式。里格斯认为这种行政模式有着极高的的行政效率，称之为“衍射型行政模式”。

棱柱型行政模式—过渡型社会的行政模式：过渡社会形如自然光在棱柱中的正进行折射情形，还处于未彻底完成的过渡状态，在棱柱中的折射过程中，有融合白光、衍射光的双重特性。行政部门上表现为较为专业化行政部门建立但不能顺利运作，行政制度建立但不能起规范，是新旧并立且未分化的状态。里格斯将这种行政模式称之为“棱柱型行政模式”，其行政效率介于兩者之间。

“过渡型社会”能够用来探求自改革开放以来，我国社会从一种形态向另一种形态变化。显然，我国从农业的、封闭的传统型社会，向工业的、开放的现代型社会的转型，这类转型呈现自适应的资源、资金、技术、生产资料分享的共享经济，也能够看做我国制度的完善和成长。因为探析过渡型社会的公共行政是里格斯创立行政生态学初设，而且较多讨论了发展中国家存在过渡型社会的行政生态环境话题，因而主要运用行政生态学的棱柱形型行政模式分析共享经济发展的行政生态环境是相宜的。

（二）过渡型社会的特质

在过渡阶段，里格斯认为社会形态、行为范式和主流价值都会进入内外影响下的变迁当中，一方面走出了传统农工业社会形态，另一面，行政生态环境中又会融合传统与现代社会环境的特质，如经济中自给自足的小农经济与现代市场经济并存。过渡型社会有三个特点：

1.异质性：在一个社会、同一时间里存在有差别的行政观点和行为，从而体现着巨大反差。[3]例如，我国包括B 市在内的大城市都建立了较为完善的行政机构，能够为共享经济提供较为完善的公共服务，而在中西部等偏远城市却不能。

2.重叠性：过渡社会并非一定具有完备的行政机构职能，在一些行政行为不能发挥其应有作用时，需要非行政组织完成。[4]例如，改革开放后随政府管理范围不断扩张，行政机构不断扩大，然而这些并不成熟的条件会使职能机构出现重叠现象。关于共享单车占用道路资源，政府在投放数量的责任边界？政府应该考虑管控和调节的内容是否仅应与公共资源相关？什么时候政府该管？正是由于这些问题的答案并没有一个绝对的正确或错误，所以B市政府往往因为过渡社会的重叠性而呈现出政府机构的职能重叠。

3.形式主义：指政府制定的法律规章制度形同虚设，并不能付诸实施，[5]在过渡型社会中，虽然法令和政策完备，但存在着实际行动脱离目标的不一致。例如，共享经济渗透到民众生活的B市，尽管对其违约、侵权、不正当竞争等行为有专门的法律法规监管，但作为跨行业、跨领域的跨界融合的共享项目在行业认定、民商关系认定上，给行政监管造成不便，也出现了侵犯个人信息、敲诈勒索和传销等恶习。

（三）行政生态的要素

1.经济环境要素

经济环境要素占国家行政影响因素的第一位。囊括融合型行政的互惠-重配结构，棱柱形的集市-有限市场和衍射性行政的市场-企业型这三种结构。其中，过渡型社会的集市-有限市场是指既超越了传统农业社会重配形态，又未达到完全遵循市场规律的“价格不可决”结构状态。近年来共享经济迅速发展，以共享用车为例，2017年网络预约出租车用户规模达2.25亿人，而B市网约车数量为8452万人，规模占到了全国的20%以上；全国使用过共享单车用户约200万人，共享单车日订单超过百万，而B市全年使用56万人，占到全国25%以上。[6][7]这些都为B市的经济创造巨大的发展空间。《中国分享经济报告2017》提出，未来共享经济仍然会保持年均40%左右的高速增长，发展也集中保持在B市、上海、深圳等大中型城市，[8]以“供给（劳动）-共享平台（企业）-消费”、为相互关系的共享经济将会引领B市的新商业模式，促进了当地新型行业发展。

2.社会环境要素

社会环境要素主要包括以血缘关系为纽带的家庭、家族等自然社团和以利益关系为纽带而结成的政党、工会、商会等人为社团。同时，里格斯认为，在差别状态的社会中，自然团体与人为社团对公共行政的功用程度不同。例如，在融合性的行政模式与棱柱型的行政模式中，社团作用较家庭不明显。依据里格斯的研究以及现实共享经济语境，在现代社会组织与新经济发展过程中，互联网已突破传统的工具技术认识范畴，成为新的社会价值系统和新型有机体。B市是一个人口流入型城市，加重公众对此地的关注，用户在共享平台上大量聚集，形成新型社群组织，通过分享和协商对网络行政表达观点，而这种多元主体参与也导致了多元利益主体间的冲突和协调困难。

3.沟通网络

沟通网络包含社会的文化水平、言语状况、社会舆论，及通讯和交通的状况等，这些使整个社会有了“沟通”手段。共享经济依靠信息技术革新加大了社会成员之间的沟通程度，如B市在2014年出现了共享理财、共享房产、共享商城、共享点餐，而在今年共享银行、共享超市、共享酒楼、共享演唱会、共享旅游、共享能源等夜相继出现，这加强了成员之间的沟通，其所倚靠的共享平台，更是极大地促进了政府与公众之间的沟通。有利于政府信息资源公开，从而兑现政府信息共享承诺。但沟通频繁同样使政府决策与执行的难度由于数据信息混杂增大的负面影响。

4.符号系统和政治架构

符号系统是一套包括政治规范、政治神话和政治规范在内的政治符号系统。棱柱型社会既存在着融合型社会的“君权神授”，又有行政对人民负责的“主权在民”[9]。共享经济虽然是舶来品，但共享经济在我国的不同地区有其自身的特色。在人口密度较大、经济发展较快、各项福利制度都较规范的B市来说，共享经济在资源使用权分配上，推动經济发展中发挥着不可替代的作用， 提高了在中国甚至全球范围内的竞争力。改革开放以来，共享经济以人民为中心为出发点和落脚点的政治学依据，在全体人民的共同努力下， 创造了巨大的改革红利， 提供了公共行政权威所给予的“共同意识”。

三、B市政府职能对共享经济发展的的制约

由上文对B市当前共享经济发展的行政生态分析，已经得知共享经济会随着行政生态各要素的改变而变化发展，B市政府的政府职能转变在成为应对行政生态变化时成为关键。但B市政府还存在着政府职能上的制约因素，不利于共享经济在本地的发展。

（一）全能政府带来的弊端

共享经济是适应行政生态变化出现的新生物，在面临行政生态各要素的变化时，政府反而过多的去干涉共享经济的发展，结果导致政府和企业双方倒置。政府职能部门定位不准常被视作政府职能改革最大的问题，政府部门应该自觉承担的是基础设施建设、文化教育事业、社会保障制度、资源和环境保护的职能。[10]例中国的共享模式还在很早的试验阶段，对于共享单车占道话题，政府负责公共资源运营，调节仅应该是和公共资源有关的内容。但2017年B市的处理方法是，政府约谈共享单车企业，并设定要在东城、海淀、石景山区划出固定的单车停放区，但结果是企业规律投放，用户不规律停放，乱停车现象还是很多，并没有带来改善。政府职能转变主要是职能重点的转移，本质上就是管好自己该管的事务，不插手不该管的事务，促进B市经济、社会各项事业协调发展。

（二）职能缺位或行使方式不合理

B市政府职能行使方式大都是以行政命令的手段来调节，并未遵循“政治-行政分离”的政治架构原则，共享经济的出现挑战了原有的职能行使方式。例如在早期政府管理滴滴打车和Uber时，在上海、沈阳、广州、大连和B市都发布了“专车”服务禁令，而并不是以服务的手段来扶持、支持其相关企业采用适合现实发展的政策。政府职能行使往往迫于舆论压力，而真正意义上的服务社会还较少甚至尚未施行。

（三）政府难以协调利益关系

“集市-有限”的经济分配原则冲破经济局限性，但行政生态的政治架构和沟通网络的建立会出现利益的出现和交叉重叠，当诉求得不到表达时，互联网经济时代利益主体迅速寻求多渠道利益表达。B市共享经济的发展，要坚持市场发展为主导，政府监管为辅。政府职能的转变实际上是权力的重构。在B市，在当前进行的共享经济的行政审批制度改革，2017年第三批取消中央指定的39项审批事项，涉及共享经济类审批5项。行政审批效率有些进步，但行政审批精简的过程中，工商登记处和商事管理处等部门利益难以协调而使精简审批步履艰难。

四、改善政府职能以促进共享经济发展的措施

共享经济是社会进步和社会文明的未来发展的初步状态，代表着人民期待的未来指向。运动和变化是一切事物发展的本质。中国正在经历着社会转型，共享经济的发展也需要行政系统具有改革能力和创新能力的政府发挥其职能。在B市的共享经济发展过程中接受了来自经济环境、社会环境、文化环境和政治环境的挑战，以及行政系统内部政府职能的及时修正，课可以引发对该市关于共享经济发展的创新措施。

（一）政府职能重心向服务型政府转变

政府职能中心的转变要求抛弃传统社会“政府为中心”的管制型政府，向“社会为本位”的服务型政府转变。政府应将社会作为服务的对象，倾听民众心声，政府的职能重心不再是单纯的追求共享经济带来的经济增长来做政绩，而是从人性角度出发满足人们对出行、居住和其他美好生活精神层面的需求。B市为人口较大的直辖市，地理位置最为优越，但经济、社会发展较好，这与“政府为中心”是分不开的。B市同时又作为发挥着首都功能，因此政府应做到履行好为人民服务，从而才能有序促进共享经济的有序构建、推动服务型政府建设。

（二）政府职能范围向有限政府的转变

政府并不是万能的，B市政府应实行大管理、管理大社会，变全能政府为有限政府。B市政府的行政管理往往由于管理处于状况较多的复杂状态政府才出面干涉环节过多，这种干预却造成了与市场经济的有限政府的矛盾，使得B市政府管理疲软。政府通过减少对共享企业的干预，放宽对企业的人财务的控制，但是职能转变的同时，通过一系列合理有效的制度范例，使政府做到对企业长期有效的规范。

（三）政府职能实现方式向引导式手段转变

指令型的行政手段有着强制的意味，在市场经济不发达时期曾是实现政府有效管理企业与社会的有效手段，但是随着市场经济和社会的发展，勒令禁止的方式失去了其存在的依据，变指令性的行政手段为引导型的行政手段。B市政府在面临共享经济裹挟的一系列行政生态变化时，还处于传统的干预管理方式，管理手段单一落后，在B市2017年关于对共享单车围栏的不恰当同步举措，非但没有改变共享单车乱停滥放的现象而且加大了政策成本，政府应该适时地引导共享企业进行规模结构调整，帮助相关企业渡过低价多量竞争的难关，帮助这样既保证了税源，也满足了公众的方便共享生活需要。

【参考文献】

[1]吴春华.西方现代公共行政理论[M].天津：天津教育出版社，2007.

[2]中国政府网.中国共产党第十九次全国代表大会报告[R].[2017-10-17]http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[3]丁煌著.西方公共行政管理理論精要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]数据来源：北京统计公报（2017）[EB/OL].北京市统计局 国家统计局北京调查总队http：//www.bjstats.gov.cn/.