刍议辅警执法权及制度完善

朱志琼

摘 要：辅警在协助公安民警维护我国社会治安中发挥着重要作用，但也衍生出很多问题。本文是从我国辅警的现实情况，使用行政委托理论分析其执法权，提出完善辅警立法、强化辅警素质、规范辅警执法程序、明确辅警职责及加强辅警执法监督的制度完善建议，进而改善不科学的管理模式使得辅助警察走向规范化，制度化，法治化。

关键词：辅警；执法权；行政委托；行政助手

一、辅警定义分析

（一）辅警的概念

警务辅助人员，简称为辅警，是指根据社会治安形势发展和公安工作的实际需要，面向社会招聘，依法协助人民警察开展执法工作，或为公安机关日常运作和警务活动提供其他辅助支持的非人民警察身份人员。在国外，辅警等同私人警察等同，这是广义上的辅警；在国内，辅警仅作为警察辅助力量，这是狭义上的辅警，其组成形式为：各类地方治保会、内保组织、私人保安公司等。狭义上的辅助警力是指以直接协助国家在编警察履行各项职能为主职工作的辅助力量。当前国内外一般使用的都是狭义上的辅警，如英国的社区辅警和特别警察。我国的辅警是狭义中的一种，这种辅警是接受政府管制而不是私人管制。我国辅警是政府提供资金，并且在招聘上由政府出面，招聘程序上经过、面试、政审、体检。我国辅警接受公安机关的安排，并根据公安机关职能细分为交通辅警、治安辅警、监狱保卫员等等。从此可见，辅警已经成为了我国警察力量的辅助力量和补充力量，在缓解交通压力和治安压力方面扮演着重要的角色，更在经济方面可以减少政府压力，因为其人员来自社会的各个阶层，也从一定程度上解决了就业问题，一举两得。

（二）辅警的类型

（1）根据公安警察的职能细分，作为警察补充力量的辅警也细分为了交通协管员。治安巡逻民警等。交通协管员的主要工作就是在交通警察的协助下维持城市和道路的交通秩序，治安巡逻民警的主要工作是在人民警察的指挥和监督下管理治安秩序、治理安全事故、治理灾害、保护事故现场、案发现场、甚至是抓捕行犯。正因为辅警从事如此多的领域并帮助警察进行执法，很容易对公民的权利或者利益造成影响，从而造成辅警与公民矛盾和冲突的发生。

（2）辅助勤务类的辅警，主要负责公安机关内部非执法类的工作类型，具体包括办公文案等相关行政工作、来访服务招待工作、电子监控视频的分析工作、提供技术保障工作等。

二、辅警执法在实践中的问题

（一）辅警的产生

作为我国履行治安行政职能的核心部门（并不排除其他公共部门），公安机关承担着维护社会秩序、保障人民生命、财产安全的重要使命。然而，在转型社会，社会治安及反恐形势严峻且又复杂，社会安全的供给和需求之间存在结构性的问题。一方面，长期以来公务员编制缺口、财政经费短缺、警察职能泛化等问题共同形成了“警力不足”的局面，使社会安全的整体供给存在不足；另一方面，社会经济发展导致民众对社会安全的需求呈现出多样化，而社会安全的基本供给无法满足部分群体的特殊要求。不管是基于过去的考证还是现在的观察，都可以发现，为了消解治安领域的结构性难题，辅警在现实中发挥了重要的社会作用。

（二）辅警队伍现状

目前，我国辅助警察的发展相当庞大。各种辅助警务人员，包括交通稽查和警卫对于人民警察编制队伍是得力的助手，以保护公共秩序，同时也是为了减少法律和秩序的复杂性，为公安机关和社会的重要贡献。我国辅助警察人数最多达到200万人。2014年，在维护和管理之后，辅助警察的数量急剧下降。据不完全统计，仍有150万。从国内使用辅警制度来到现在，辅警存在诸多问题，可以总结为：辅警本身也不清楚自身的权利、义务、职责，社会上对于辅警应该具有的权利、义务和职责也不清楚，即辅警本身就是个模糊概念，导致辅警在工作过程中产生越权、越过法律而以不恰当方式工作，最终影响到公安执法公信力。

（三）辅警执法存在的问题

（1）无法定权力问题。人民警察的执法权力来源法律，可辅警执法却没有来源法律，辅警只是人民警察执法过程中的辅助力量，本身没有执法权，而辅警的执法权力是没有被法律定义的，依靠行政合同来临时赋予执法权限，却始终没有法律根据，即辅警的执法在法律上是缺失的，没有根据。根据权力法定原理，没有执法权利的辅警却进行执法，这种没有权利根据或者执法权利缺失，本身就违背了法律，已经构成违法。即使辅警行使了执法权并取得了良好的效果并得到了人民群众的认可，但合理性的存在基础无法掩盖辅警身份合法性的缺失。我国依法治国的方略是有法必依、有法必循，辅警本身就是没有执法权，也不是执法主体，更加不能以独立的身份去完成执法，甚至是没有职权依据。

（2）参与执法的权限不清。我国的政策是依法治国、有法必依、有法必循。而在实践中，辅警行使职权却无法可依、无规可循，如此长期辅警工作时间中，对辅警的权责不清晰的情况下，也出现了很多辅警滥用临时执法权限的现象，这有两个原因：一个原因是长期的执法生涯让很多辅警将自己当做警察；另一个原因是负责监督和分配执法权利的警察自身的疏忽或者态度出现问题，有些人民警察因为懒惰或者其他原因，放开的权限超过界限，放开权限的时间过长，監督辅警的力度和强度也不够。

（3）规范管理辅警的配套制度欠缺。辅警的组织管理目前是混乱的，人民警察正式因为警力少才使用辅警，却缺少专门的部分管理辅警监督辅警；辅警的素质是有待提高的，其成员来自社会的各个阶层缺少统一的入职培训和技能培训，对国家法律制度和法律权限的认识程度不够；辅警的薪水是低下的，其收入的不稳定以及对生活困难却又触碰了人民警察临时赋予的执法权，很容易产生以职谋私、以权谋私的问题，这些问题可以违规甚至可以是违法。

三、辅警执法权的法律来源

（一）辅警执法的相关规定

公安部2008年印发的《交通警察道路执勤执法工作规范》之规定，交通警察指挥交通协管员完成维护道路交通秩序并安排交通协管员对交通违法人员行为进行劝阻、维护交通事故现场秩序、报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况等工作，且明确排除了涉及其他执法行为以及出行政处罚或行政强制措施决定等事项。《云南省公安交通协管员管理试行办法》第一条和《安微省公安机关交通协管员管理暂行办法》第二条都将交通协管员的职责规定为“协助”交警开展维护交通秩序的工作，而《苏州市警务辅助人员管理办法》则是更为明确的在第五条中将辅助警察定义为“人民警察的助手”。《人民警察法》第六条第（十三）项规定，指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作是其职责之一，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作是也是公安机关人民警察的职责，再辅以《人民警察法》第三十六条通过法律保护公民和组织协助人民警察依法执行职务的行为的规定。2016年初国务院出台的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》中充分考虑了各地的实际，对于是否应采用辅警直接与公安机关签订合同还是政府购买服务的方式，没有采取“一刀切”，允许各地按照自身实际设置辅警制度。

（二）辅警执法权的理论研究

一是行政辅助人理论。“基于行政合同的行政助手是辅警辅助行为的定位。”“由于辅警行使的权力是警察公共权力，受公安机关委托而行使，从而与行政委托的性质相同。”辅警在辅助执法过程并不享有独立的执法权，而且也没有法律明确规定辅警辅助执法时拥有独立的身份和执法权限；同时，辅警对于自身行为造成的相对人的损失，也不是责任承担的主体；基于辅警的行为造成损失的责任承担都是由公安机关作为责任承担的主体。因此，辅警在辅助执法过程中没有独立权限，是在编警察的助手。比如在德國、法国、等西方国家，“行政辅辅助论”通常是称为辅助警察性质的理论研究。所谓说的行政辅助论，也就被称为行政辅助，是指私人或私人法人，他们是在行政机关的作用指导下，并不是以自己的名义而独立行使的权力。作为一名警察的助手，需要协助行政机关处理相关的行政事务或从事非独立的活动及协助完成其公共的任务。行政辅助工作具有三个特点：其一，需要协助公众完成私营机构的任务，包括私人和私人法人；其二，行政辅助应执行机构要求开展的活动，其效果归属于提出要求的行政机构；其三，行政人员辅助的活动不是独立的，也就是说，他们的活动受到行政当局的监督。有许多行政辅助的例子。例如，“在发生交通事故的情况下，公民是受交警的嘱托，并采取适当的手势进行指挥交通。”“当老师暂时在课外或在课外休息时，公立学校教师让学生负责维持课堂秩序。”对我国的辅助警察的定位分析上来看，我国的辅助警察是“协助执法人员开展进行执法活动，但没有执法权力的辅警是不能对他们进行其执法活动的拥有”。其法律性质与行政辅助是有很多相同之处的。随着我国辅助警察的队伍不断壮大，这对于辅警的力量是否加强的讨论也变得越来越多。

二是行政委托理论。行政委托是以契约的方式将一部分行政内容授予行政权力；辅警之所以为辅警是因为和公安机关签订了合同，辅警辅助执法的权力的来源便是基于合同所授予的执法权限。而且要是辅警没有任何独立的执法权限，那么辅警队伍的存在便会失去意义；因此，辅警确实是独立于正式警察而存在的。在我国现行实践中，将辅警的性质定义到行政的受托人，也就是辅助警察具有一定的行政执法权力但受到限制和监督。行政委托是指行政机关依法委托其部分行政权力，给其他组织或者个人并赋予他们行使受时间限制或者地点限制的行政权力。行政委托的特征具备三点：第一点，行政委托的委托人是具有行政权力的行政主体人。其委托事项与行政主体的行政管理活动有着密切相关的关系。这也就表明，这可以与行政委员会委托的一般公民区分开来。第二点，受托人行使职权或其管理的依据是来自行政机关的委托协议，而不是直接来源于法律。在行政许可中规定了授权机构的直接权力来源和法律法规的明确规定。第三点，受托人是以行政机关的名义来行使职责。其法律效力应当归属于委托人，也就是委托人委托的行政机关的行政地位。受托人如果因履行委托事项产生的法律后果，应当有委托行政机关来进行承担。

四、辅警制度的完善

（一）完善辅警立法

首先，继续深化地方立法；有立法权的地市应该在不与上位法相抵触的原则基础上，尽快制定相应的辅警法规，将辅警纳入法治化的轨道上来。独立出台有关辅警规范的地方性法规。其次，没有制定辅警法规的省一级的行政区划单位，应尽快制定地方性法规或规章；这样使得没有立法权的地市辅警的合法身份有所保障。最后，最为重要的是制定全国统一的立法，将辅警队伍纳入我国法治化的轨道上来，给予所有辅警人员法律地位以及使其辅助执法时的权力来源有法可依。可以由全国人大常委会制定统一的《辅警法》，或者先由国务院制定行政规章或者公安部制定部门规章统一对辅警立法，将全国的辅警人员都纳入法制化的轨道上，给予他们合法的执法身份和相应的职权。明确辅助警察的职责范围，使辅助警察能够有效履行职责，执法权能够得到明显的提升以及改善，使辅助警察的执法权能够具备一套完善的、系统性的法律制度。

（二）强化辅警素质

首先，建立长效辅警准入机制。从年龄、学历、以及有无违法犯罪记录等进行筛选，并通过面试、笔试以及体能测试等。各地可以根据实际情况在一定的幅度范围内调整。最后，辅警作为正式警察的助手，在身份上应该是清白的，不能有任何违法犯罪的记录。如果有违法犯罪前科的人被招聘为辅警，不仅使得辅警队伍的纯洁性丧失，而且会使人民群众对辅警队伍的专业性缺乏信任；最后的结果就是导致辅警无法真正发挥其应有的功能和效率。

其次进行科学的管理，应该包括：严格培训、职位分类与职级管理、提高福利待遇以及建立辅警执法时的绩效评估体系等。并鼓励辅警参加各种形式的职业技能竞赛，参加比赛，观看比赛，提高辅助警察的工作表现，调节工作行为和使用语言，保证辅助警察的健康发展，必须保持良好的公安形象。

（三）规范辅警执法程序

辅警在辅助执法之前必须表明自身的身份，告知相对人自己所隶属的机关以及自己的姓名、编号等。建立有效的辅警辅助执法的回避机制。对于涉及到辅警人员自身利害关系的辅助执法活动，应该要求辅警人员回避。建立一些适合辅警辅助执法的具体程序，比如公众参与、执法文书化等。

（四）明确辅警职责

可以参照公务员违纪违规的处罚，给予辅警相应的降职及福利待遇处罚。而对于引发严重后果的，则应予以辞退，触犯刑事法律法规的，则要承担相应的刑事责任。同时，就轻微的违法行为而言，则要给予警告并重新参加培训至合格后再回归岗位。其次，利用评奖评优所带来的荣誉之感引导辅警规范自身的行为。在对公安行政执法责任的落实方面，必须加强化对辅警执法的监督，对辅警实行考察和淘汰，即对辅警在辅助执法的过程和结果进行绩效评估报告，按月或者季度对辅警执法行为进行分析，确保及时清除触碰底线或者践踏法律的害群之马，严格执行辅警所需要承担的责任，对于严重不合格的应该坚决的淘汰。

参考文献：

[1]罗豪才.《行政法学》.北京：北京大学出版社，2001，53.

[2]樊晶晶.保安制辅警侵权救济[Q].江苏警官学院学报，2010（2）.

[3]胡利明.论辅警执法.云南警官学院学报，2016-03-25.