司法责任制改革后检察机关办案组织运行现状研究

王弘剑，宋能君，张红伟，王方方

(重庆市人民检察院第五分院，重庆 401147)

2014年，中央启动了司法体制改革试点工作，2015年最高检下发了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，提出了健全司法办案组织及运行机制的要求，并专门规定了检察机关办案组织，为检察机关司法职权的重新配置提供了统一的指导。2016年重庆全市三级检察机关全面推开司法体制改革，本文以重庆市第五分院实践为例，对目前检察机关办案组织运行情况进行研究。

一、检察机关办案组织概述

曹建明检察长曾明确指出：办案组织是检察权运行机制的载体和细胞，也是司法责任制的基础。不同的组织形式，会形成不同的责任机制和不同的检察权运行机制。检察机关办案组织作为一个概念是在司法责任制改革背景下提出的，学界和实务界对检察机关办案组织有几种不同的界定，但无论哪种界定，都强调了办案组织是最基本的办案单元，尤其在改革以后，检察机关办案组织应当是承办权与决定权、办案权力和办案责任相统一的执法办案单元。[2]

“检察机关原来并没有严格意义上的办案组织，而是以承办人提出初步意见的方式办理案件”。[3]长期以来，我国检察机关采取的是“承办人—科长(处长)—检察长(副检察长)”三级审批制，具体运行模式为承办人先对案件事实、证据进行审查，提出法律适用意见，再由部门负责人对承办人意见进行审核，最后报检察长或者分管检察长审批。在这种运行模式下，承办人并不具有案件的决定权，而具有决定权的又不具体办案，违反了司法亲历性的原则。而且三级审批制的行政色彩也一直被学界诟病，有学者套用尼采的话“生于司法，却无往不在行政之中”来形容。

司法体制改革的一项重要内容即是完善司法权力运行机制。《意见》规定：根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。这为检察机关办案组织的建立和完善提供了重要的法律依据。根据改革精神及《意见》规定，目前我国检察机关办案组织的设置分为两种：独任检察官和检察官办案组。办案组织如此设置，旨在突出检察官主体地位，以扁平化保障“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。[4]《意见》还规定：对于审查逮捕、审查起诉、民事行政检察等案件，一般由独任检察官承办，重大、疑难、复杂案件也可以由检察官办案组承办。职务犯罪案件一般由检察官办案组承办，简单案件也可以由独任检察官承办。*随着监察体制改革的推进，检察机关不再承担职务犯罪案件侦查职能。依据《意见》和各地实践经验，目前我国办案组织模式大致可做以下划分：根据检察官人数不同，办案组织可以分为独任检察官和检察官办案组；根据检察官办案组是否固定，可以分为固定的检察官办案组和临时的检察官办案组；根据是否专门办理某类案件，办案组织可以分为专门检察官和一般检察官。独任检察官一般配备一名检察官助理，检察官办案组则由数名检察官及其助理、书记员组成，并指定一名检察官为主任检察官。

二、办案组织设置运行实践

2016年11月，重庆市人民检察院第五分院(以下简称五分院)按照改革要求完成三类人员分类定岗，内设机构进行了调整，办案组织的设置也依据改革文件精神展开。各个业务部门根据业务性质和职责分工的不同，采取独任检察官或检察官办案组两种办案组织模式。审查逮捕案件采取的是独任检察官办案模式。由于分院一级审查逮捕案件80%以上都来源于辖区基层院的职务犯罪报请逮捕案件，案件来源较单一，案件类型性质也较单一，且审查逮捕案件办案期限短，在这种情况下，由独任检察官承办更有利于提高办案效率，当然，也不排除今后有人数众多的复杂疑难案件，组成检察官办案组承办。民事行政检察、控告申诉、刑事执行检察等业务一般也是由独任检察官承办。立案侦查职务犯罪案件则一般组成检察官办案组承办。这几类案件采取的办案组织模式较为单一，故本文不做过多探讨。本文主要以公诉案件尤其是一审公诉案件办案组织模式为例，探讨独任检察官、检察官办案组、专门检察官等几种不同的办案组织模式运行情况。

(一)设置情况

公诉案件一般由独任检察官承办，对于重大、疑难、复杂案件，组成检察官办案组承办。如何界定案件是否属于重大疑难复杂，五分院公诉部门专门制定了详细的案件难易程度分类情况表。(见表1)

表1 一审公诉案件难易程度分类情况

续表1

根据该分类标准，简单一审公诉案件均由独任检察官承办，重(特)大、疑难、复杂案件则要根据案件具体情况，或者由独任检察官承办或者组成检察官办案组承办。对于未成年人犯罪案件，由专门的检察官承办。二审案件根据案件类型、案件性质、犯罪地的不同，分别由专门的检察官承办，如A检察官只负责办理来自Y区的经济类案件，B检察官负责办理请示案件等。

(二)运行情况

办案组织的运行，主要涉及案件承办确定、权力配置、责任体系、监督制约机制等几个方面。

1.案件承办确定机制。要落实司法责任制改革要求，突出检察官主体地位，首先要从分案开始，要改变以往行政审批模式下，由办案部门或部门领导指定分案为主的分案模式，减少部门或部门领导在案件分配过程中的行政干预。五分院案管部门经过与办案部门共同研究，在完成统一业务应用系统适应性配置基础数据采集的同时，反复论证分配规则和程序，建立了公平合理、公开透明的案件承办确定机制。案件分配依据检察官已办、在办案件数量随机分案，并兼顾不同案件类型、检察官能力专长等特点进行轮案。如果完全按照随机原则来进行案件分配，不考虑检察官的在办案件数量、培训、休假等实际情况，无疑是行不通的。因此，建立以随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制，并明确了案件轮空处理的几种情况，如新受理案件与已办案件或正在办理案件有关联关系的，如属于追诉的犯罪嫌疑人的，可以分配给原承办检察官，该检察官在当前批次轮案中应当轮空。这种案件承办确定机制的建立与完善，从案件承办源头上就减少了层级审批，由案件管理部门直接将案件分配至检察官，部门负责人在案件分配上不再具有决定权。

当然，由于案件涉及疑难复杂程度分类，而案件管理部门在受理案件时，仅进行程序审查，即对案件是否属于本院管辖、案件材料是否齐备等进行审查，因此，案管部门不可能在受理时就根据案件难易程度分类情况标准作出该案是否属于重大疑难复杂的判断，只能依据制定好的规则将案件分配至独任检察官。那么，由谁来判定案件难易程度，又如何由独任检察官承办调整至检察官办案组承办呢，两种办案组织如何实现衔接或者转换？对此《意见》没有做出明确的规定。五分院公诉部门根据工作实际，在制定案件难易程度分类情况标准的同时，对这类操作性较强的问题也做了相应规定：公诉部门独任检察官在收到案卷材料次日起9日内向部门负责人提出案件分类意见，逾期未提出的，视为简单案件。独任检察官提出案件属于重(特)大、疑难、复杂的意见后，经部门负责人评定，也可由部门负责人向检察长或分管检察长提出初评意见，由检察长或分管检察长评定。案件被评定为重(特)大、疑难、复杂案件的，如确有必要更换承办检察室可由检察长或分管检察长决定更换更为合适的独任检察官或者设立检察官办案组承办。如办理廖某某等9人非法拘禁J区人大代表致死案，案件管理部门按照既定的轮案规则将该案分配至了独任检察官，检察官受理后，发现因被害人尸体呈白骨化，作案工具被清洗失去鉴定条件，无法通过尸检查明被害人死因，且该案件涉案人员多，在案物证少，几名主犯零口供、案发到查找到被害人尸体时间长导致取证困难等，按照我院《一审公诉案件难易程度分类表》，检察官在规定时限内提出该案属于疑难、复杂案件，经评定后，分管检察长遂决定成立临时检察官办案组，由四名检察官、两名检察官助理组成，分管检察长任主任检察官，将该案由独任检察官承办转至检察官办案组承办。

2.权力配置清单。本轮司法责任制改革明确了独任检察官的办案主体地位，赋予了检察官更加充分的办案自主权。检察官办案含有“审”“定”两个环节，“审”即“案件承办”，是对案件事实、证据以及法律适用的综合考察；“定”即“案件决定”，是在“审”基础上的法律适用与事实(证据)认定。就案件承办而言，检察官“单独承办”案件的办案方式一直存在，显然本轮改革的重点是赋予检察官独立决定案件之权。[5]在检察权配置上主要以检察官为中心，并围绕检察官、检察长(分管检察长)和检委会形成扁平化结构，三级审批中部门负责人的权力被削弱甚至不再存在，检察官直接承办案件时，在赋予的权限范围内做出决定或者提出处理意见，减少行政审批。在具体办案实践中，权力配置涉及几个方面内容：

一是检察长或分管检察长、检察委员会、部门负责人、检察官之间的职责权限划分问题。重庆市在改革后，及时出台了《重庆市检察机关检察官办案权限配置办法(试行)》，并附有详细的各业务条线检察官办案权力清单，将侦监、公诉、职侦、执检、民行、控申、预防和综合业务管理等八个业务条线共计331项职权，授权检察官217项，授权比例近70%。217项权力中有75项属于批捕、起诉等案件处理权，142项属于办案风险评估预警等办案程序性事务处理权。其他如决定是否回避等权力则由检察长或检察委员会行使。以公诉案件为例，公诉案件权力清单共计85项，其中只能由检察长或者检委会行使的权力共计27项，其他大部分权力授予检察官直接行使。[6]由此可以看到，在《重庆市检察机关检察官办案权限配置办法(试行)》和检察官办案权力清单中，原“三级审批”模式中重要的部门负责人一级已然消失不见，部门负责人可以在检察官办案过程中提供智力支持，但不再具有对案件的决定权和提出处理意见权，部门负责人不能改变检察官、检察官办案组的处理意见或者要求检察官、检察官办案组改变意见。今年以来，我院办理的审查起诉案件中，检察官独立作出起诉决定的案件占起诉案件总数的95%以上。

二是办案组织内部职责权限划分问题，包括独任检察官办案组织内部检察官、检察官助理、书记员之间的职责权限划分；检察官办案组内部主任检察官与其他检察官之间的职责权限划分等。首先，独任检察官、检察官助理、书记员之间的职责权限划分。根据《意见》《重庆市检察机关检察官、检察辅助人员岗位职责规范(试行)》等相关规定，独任检察官配备必要的检察辅助人员，检察官在授权范围内对办理案件或者检察业务指导、管理、监督等工作作出决定，检察辅助人员在检察官组织下办理案件或开展工作，检察辅助人员不具有独立办案权。当然这些规定也还是较为笼统，具体到案件办理过程中，检察官、检察官助理、书记员之间的权限边界在哪里？我们认为检察官与检察官助理的权限边界关键在于是否有对案件的决定权：从分案开始，案件管理部门只能将案件分配至检察官，检察官助理可以协助检察官承办，即检察官助理可以审查案件，但不具有决定权。在案件办理过程中，检察官应当亲自讯问、出席法庭等，对检察官助理起草的法律文书、工作文书等要进行审核，检察官的这种办案亲历性要求也解决了改革之前很多试点单位检察官与检察官助理之间职权不清的困惑[7]。检察官助理与书记员之间的权限边界关键在于是否有对案件的承办权：检察官助理可以在检察官的指导下协助办案，即可以讯问犯罪嫌疑人、被告人、草拟法律文书、工作文书并可以提出自己对案件的审查意见，可以协助检察官出席法庭等，而书记员只能负责案件办理中的一些事务性工作，如记录、录入、整理材料等。书记员职责可以由检察官助理履行，反之则不然。其次，检察官办案组内各检察官之间的职责权限划分。主任检察官为办案组负责人，除履行检察官职责外，还应当负责办案组的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理工作，并且应当对组内其他检察官承办的办案事项的处理意见进行审核，最终在职权范围内作出处理决定或者提出处理意见。即在检察官办案组内，其他检察官只能提出处理意见，主任检察官才具有决定权。那么检察官办案组内的其他检察官与独任检察官办案组织内的检察官助理之间地位作用有何区别？其实这个区别还是比较明显的，比如一件公诉案件有多名犯罪嫌疑人，该案由检察官办案组承办，案管部门将案件分至主任检察官，主任检察官不能再分至其他检察官；在讯问过程中，其他检察官与主任检察官一样，可以独自带领检察官助理对犯罪嫌疑人进行讯问，而独任检察官在办案过程中，是不能由两名检察官助理或者检察官助理独自带领书记员进行讯问的。

三是检察官联席会的职责权限。检察官联席会不是办案组织，这是首先要明确的。但检察官联席会是在改革以后运行新的办案组织情形下产生的，与现运行的办案组织有密切联系。按照相关规定和要求，检察官联席会是各业务部门自己建立的，由本部门所有检察官组成，必要时，也可以邀请其他部门的检察官参加会议。检察官联席会的职责是为本部门检察官办理案件提供咨询服务，检察官联席会上发表的意见仅作为承办检察官的决策参考，承办检察官可以采纳也可以不采纳检察官联席会的意见。目前，我院侦监部门已经出台了《检察官联席会议工作办法(试行)》，对检察官联席会的提请、讨论等程序、参会人员进行了详细规定，并明确了检察官联席会讨论的案件范围、议案内容等。

3.责任体系。在原来的三级审批模式下，承办人不具有决定权，决定者又不具体办案，这就导致办案责任划分不明，一旦出现案件质量问题，就很难区分到底是谁的错，应该由谁来承担责任。“从过去发生的冤错案件来看，尽管是由多种原因造成的，但办案机制上的缺陷是一个重要因素。一直以来，司法机关都是沿用层层审批的办案模式，这样造成的直接后果就是权责不分、责任不明。”[8]新的办案组织运行机制在赋予检察官独立办案权的同时，也让其承担相应的办案责任。各地陆续都出台了相应的司法责任追究办法，对司法责任的划分、调查和追究都有明确详细规定，其总体思路就是落实谁办案谁负责、谁决定谁负责。独任检察官办理的案件，独任检察官作出决定，并对其作出的决定承担责任。检察官办案组承办的案件，由主任检察官和其他检察官共同承担责任，主任检察官对职权范围内决定的事项负责，其他检察官对自己的行为负责。检察辅助人员参与司法办案工作的，对自己实施的行为负责。检察长或者检察委员会决定的事项，检察长、检察委员会对决定事项负责，但是检察官故意隐瞒、歪曲事实、遗漏重要事实、证据或者情节，导致检察长、检察委员会作出错误决定的，由检察官承担责任。“如果仅仅强调责任追究，而没有免责的相应保障，那么实践中就容易出现检察官不愿意办案甚至不作为(“懒政”)的现象”。[9]为避免过于强调责任追究带来的负面影响，《重庆市检察机关司法责任追究办法(试行)》规定了免责情形：检察人员履行职责中尽到必要注意义务，没有故意或者重大过失的，虽发生了错案，也不承担司法责任；检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属司法瑕疵，依照相关规定处理。除此之外，我们的检察人员分类管理改革，为检察官履职提供了职业保障。清晰的权利边界、明确的责任划分、完善的职业保障，这种权责并重、责任追究与职业保障并举的责任体系，为新的办案组织运行提供了基本保障。

4.监督制约。“一切有权力的人都容易滥用权力”，为防止滥用权力，本轮司法改革，在坚持对检察官放权的同时，必然要求加强对检察官的监督制约。对检察官的监督制约主要有外部监督和内部监督两种，外部监督主要是指人大、政协、社会各界、新闻媒体以及人民监督员等的监督，内部监督主要是检察机关内部的监督制约，包括检察长(分管检察长)、检委会的监督，办案组织内部的监督制约，案件管理部门的监督等。本文主要探讨内部监督制约机制。一是检察长、检委会的监督。取消三级审批后，部门负责人不再具有审批权，检察官直接对检察长负责，检察长不同意检察官的处理意见的，可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定，也可以直接作出决定。二是部门负责人监督。部门负责人要对本部门检察官办案履职情况进行监督。三是办案组织内部监督制约。检察官要监督检察辅助人员，办案组织内部成员之间要互相监督。四是案件管理部门的监督。案件管理部门的监督，主要是依托统一业务应用系统，运用各种现代科技手段，通过履行流程监控、质量评查等职能，对办案过程进行全程跟踪监督。五分院在司法责任制改革之后，积极探索对办案组织运行的监督机制，前述以随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，就是五分院案件管理部门为适应司改要求，突出检察官的地位，在案件受理源头上对办案组织进行监督的一项有效机制。除此之外，在深化流程监督方面，五分院建立一审公诉案件检察官办案效率统计表，我们利用统一业务应用系统中的办案节点信息和数据，形成该表，量化分析每个检察官办理案件的数量、难易程度、效率等，对检察官办案全程进行监督。针对其他案件，五分院落实以系统为依托，全员、全面、全程监督的“三见五倒逼”监督制约机制。“三见”即对检察官司法办案活动进行监督，做到“见人、见案、见节点”。“五倒逼”就是通过规范收送案标准倒逼、公开案件信息倒逼、统计监督倒逼、严格审核审批倒逼、反向检视倒逼等“五重倒逼”具体措施来同步监督网上办案。在质量监督方面，五分院为认真落实司法责任制改革对加强办案组织运行监督的要求，逐步建立健全案件质量监督机制，统筹运用“一看二评三听四结合”多种监督手段，强化案件质量评查管控。一“看”，即着重看系统中流转办结案件是否规范，做到即看即纠。今年以来共查看系统中流转办结案件745件，发现不规范问题3类10项，均及时反馈办案部门督促整改到位。二“评”即开展季度案件质量评查，做到严查严改。今年以来共评查纸质案卷155件，逐案填写评查表，发现不规范问题4类28项，全部形成评查报告和问题清单，通报后业务部门全部整改。三“听”即现场跟庭听庭进行综合评价，做到比优树优。制定《五分院跟庭评查标准》，细化三个方面32项考评内容，采取百分制扣分方式进行考评，存在不规范情形的扣除相应分数。今年以来已对9名员额检察官20场出庭情况进行了跟庭评查，并反馈跟庭评查结果，进行优差对比，树立了良好的争优学优导向。四“结合”即与司法规范化自查、自动分案机制、司法档案管理等其他监督手段统筹运用综合施策，做到统抓促效。

三、新的办案组织运行机制在实践中存在的问题

(一)检察官、检察官助理、书记员之间职责界限需进一步厘清

高检院出台的《意见》，各地出台的相关规定，对检察官、检察辅助人员之间的职责权限进行了进一步明确，但是在实践中，依然遇到了一些困惑，比如虽规定了检察官办案的亲历性，要求检察官在办案过程中必须亲自讯问、亲自出庭，但是“亲自”的程度并未明确。如个别检察官和助理一同讯问、开庭，从形式上看，符合检察官办案亲历性，实际上检察官亲自讯问的程度，开庭时，举证、质证、答辩的程度存在不足，检察官助理仅仅履行录入、做笔录、整理材料等职责，对案件不进行审查，检察官助理与书记员无异。

(二)检察官联席会作用有待加强

建立检察官联席会的初衷是为检察官办案提供智力支持，但是由于检察官联席会的意见仅供参考，并且检察官在会议上发表的意见，不承担司法责任，这就导致实践中，检察官联席会发挥作用不充分，一是有的承办检察官认为提交检察官联席会并不能解决其问题，不能帮助其快速准确作出决定；二是有的参加会议的检察官认为案件与己无关，加之办案任务重，参加联席会的认真投入程度就不够，发表的意见参考意义也不大。

(三)监督制约还有待进一步加强

如业务部门负责人不再审核审批案件，但应更加积极主动依规履行对检察官履职的监督职能。实践中有的业务部门负责人还不完全适应改革后履行监督职能的要求，监督职能履行不充分，尤其在对检察官办案情况的及时全面深入掌握以及质量评查上，主动性不足。再如案件管理部门的监督，由于监督的案件量大，办案节点多，智能化监督手段不足等因素，在监督成效上也需要进一步提高。

四、完善办案组织运行机制的建议

(一)细化完善与司法责任制改革要求相适应的配套机制

高检出台的《意见》属于原则性的规定，而各省级院出台的配套规定仍然相对原则，就如前文所述检察官、检察官助理之间的职责划分问题，各地检察官“亲历性”的程度可能不同。因此我们建议各院应当结合自身办案实际，结合自身人员特点等，细化完善相关配套机制，如细化检察官权力清单、完善职业保障机制、完善质量评查机制、完善司法责任追究机制等，使之更具有个性化和操作性，使司法责任制改革的各项要求落实落地。

(二)处理好保障检察官办案主体地位与部门负责人履行监督职责之间的关系

构建扁平化管理模式后，部门负责人不再审核审批案件，但部门负责人在业务指导、内部监督等方面仍是不可或缺的。检察官从受理到办结案件，都无须向部门负责人汇报，部门负责人在不干预检察官独立办案的同时如何履行监督职责，检察官与部门负责人之间的关系该如何协调，有必要在实践中进行更深入的探索，完善部门负责人的监督机制，应当充分利用统一业务应用系统，系统赋予了部门负责人查看部门检察官办案情况的权限，可以通过系统对检察官办案过程进行监督。检察官要摆正位置，自觉接受部门负责人的监督管理。

(三)进一步加强案件管理部门的监督

加强案管部门的监督既是高检《意见》中的明确规定，也是实践中的现实需求。案件管理部门要依托大数据和人工智能技术，深化流程监控、质量评查、律师接待、信息公开各方面职能，在监督中注重各种职能的相互融合，注重整体管理、系统管理，把握监督的“度”，做到“监督不代替”，并且要探索质量评查、司法档案等与检察官业绩考核的衔接机制，处理好与被监督者之间的关系，以期更好地服务办案、促进司法规范。