美国政府职业教育与培训层次化治理功能及其启示

摘 要：美国联邦政府对职业教育与培训没有直接治理权，而是通过立法影响州及地方教育机构。州及地方教育机构如果按照联邦立法和法规框架运作，且由州向联邦提交资金使用计划，则能够得到联邦政府提供的资金支持。同理，地方教育机构也必须向州提交类似的资金使用计划，以获得资金支持。目前，我国职业教育治理主体角色定位尚不明晰，治理能力有待提升。美国政府职业教育与培训层次化治理职能对于完善我国职业教育治理结构，提升治理能力有较大借鉴价值。

关键词：职业教育与培训；治理主体；角色定位

作者简介：王冠（1963-），男，辽宁沈阳人，辽宁金融职业学院教授，教育学博士，研究方向为现代职业教育管理。

基金项目：2015年辽宁省教育厅科学研究一般项目“辽宁省高职‘双师型教师通用胜任力模型构建研究”（编号：w2015217），主持人：王冠。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）05-0151-05

美国职业教育和培训治理的复杂性涉及两个重要参数，其一为联邦政府、州政府和地方政府教育机构在教育治理中的职能。联邦政府对职业教育与培训没有直接的治理权力，但通过向各州提供资金对其产生重大影响。然而，为了有资格获得这些资金，各州必须同意按照联邦职业教育与培训立法（最近的再授权是2006年卡尔·帕金斯生涯与技术教育法案）的规定来使用这些资金[1]。参数之二为职业教育分为中等教育和高等教育。二十世纪上半叶，大多数公共职业教育与培训是在中学阶段提供的，有晚上和周末课程可供选择。第二次世界大战后，两年制社区大学的高等职业教育进行了大规模的扩张。

一、联邦政府、州政府及地方政府层次化治理功能

职业教育与培训治理的多样性是美国分散教育结构的结果。美国联邦宪法没有针对教育的参考条款，宪法最后一次修正案将所有的权利赋予联邦政府、州政府和公民。所有的州宪法都赋予州政府教育责任，该责任是通过提供资源和建立法律框架来指导如何使用资源来实现的。

宪法授权地方教育委员会负责管理州政府设立的法律和行政框架内由公共资金支持的学校。地方委员会通常由其学校所服务地区的公民选举产生[2]。成员在委员会中每周至少服务几个小时，可以获得薪水，也可以不获得薪水，但委员会成员的这项工作一般不是他们的主要职务。委员会成员来自不同的行业，但通常比他们服务社区的普通公民更富有，受教育程度更高。大多数行政和教学人员就适当的课程提出建议；委员会有权批准这些的建议[3]。

（一）联邦政府治理功能

如上所述，联邦政府对州和地方教育没有直接的治理权力。为了影响州及地方教育机构，联邦政府制定立法，如果各州同意执行立法规定，就可以向各州及地方教育机构提供資金。《史密斯-休斯法案》于1917年通过，为职业教育与培训提供资金，并且是影响中等教育的第一个立法。起初，该法案限制培训只可提供给农业，工商业和家政业三种职业类型。随后的立法增加了保健相关职业；在1963年，这一限制取消，培训扩大到所有需要专业培训的职业，而不仅仅是对学士学位课程。目前，2006年卡尔·珀金斯职业和技术教育改进法案，已经取消了学士学位限制。这个行为要求所有资金的接受者提供一个学习计划，该计划需由至少两年中等教育和高等教育或学士阶段的培训相结合组成[4]。

美国职业教育与培训获得了来自三级政府的资助，但联邦份额远低于州和地方的贡献份额。在2006年夏季结束的财政年度，职业教育与培训收入总额为5211亿美元，其中47%来自州政府，44%来自地方政府，以9%来自联邦政府。这些补助金按照立法中规定的方案分配，主要依据的是各州人口在联邦中的百分比。最近的“全国职业教育评估”估计，中等职业技术教育总资金的5%和高等教育职业教育经费的2%来自联邦政府。然而，由于州和地方资金来源与联邦政府资金数额之间的差距很大，我们可能会认为，联邦对职业教育与培训的影响是微不足道的，但事实并非如此。《史密斯-休斯法案》将职业教育与培训引进公立学校课程，在后续各种联邦政府支持的重新授权中对于职业教育与培训的执行有深远的影响。

在美国，负责执行联邦职业教育与培训立法的机构是美国教育部下属的职业与成人教育办公室。州政府计划是确保联邦立法中规定州和地方联邦资金使用的主要手段。为了有资格获得联邦资金，所有州必须向职业与成人教育办公室提交资金使用计划，说明他们打算如何执行法律要求。同理，州政府要求地方教育机构提交如何使用分配给州的联邦资金的计划[5]。在大部分情况下，州政府提交的计划会全部被接受，但是职业与成人教育办公室偶尔会要求对计划作出一些改变，使其与联邦立法的意图更加吻合。

在州计划被接受之后，职业与成人教育办公室要求各州提交关于联邦资金如何使用的年度报告以及收到这些资金计划的有效性评估数据。计划中被评估的衡量标准在现行的《帕金斯IV法案》中的113节中有具体要求。这些衡量标准被称为核心绩效指标，它们是联邦政府对于职业教育与培训的优先目标最明确的表述。中等和高等教育各级的指标有所不同（如图1所示）。其中，第一个职业教育与培训指标涉及到学术内容的学习。对学术内容的重视始于1990年对联邦立法的重新授权，即《卡尔·珀金斯职业和应用技术教育法案》，其中将学术成绩作为职业教育与培训计划评估的指标之一。1998年的再授权加强了对学术内容的重视，现行2006年法案的学术标准与2001年“不让一个孩子落在后面（NCLB）法案”中的标准保持一致，后者是联邦基础教育资金的主要来源。对学术内容的强调可以追溯到20世纪80年代初，当时的《危机中的国家》发出一个警告，即教育已经恶化到威胁到美国经济实力的地步。许多人对这一说法的有效性提出质疑，但报告却发起了一系列教育改革举措。

第一期教育改革导致高中毕业所需的学分数量增加。正如《危机中的国家》中所建议的，大多数州采用被称为“新基础”的措施：英语或语言艺术4个学分，数学，科学和社会研究各3个学分。这项改革得到了广泛支持，因此，2004年的普通高中毕业生比1982年普通高中毕业生多获得6个学术学分。然而，在全国教育发展评估中发现，仅仅参加更多的课程对高中学生的成绩没有显著影响，并没有提高美国学生在数学和科学测试成绩的国际比较中的排名。由此得出结论，学生需要更多要求更高的课程。第二期改革要求学生学习的课程更严格[6]。这种强调提高学术考试成绩的重点渗透到“不让一个孩子落后”法案中，通过后被纳入联邦职业教育与培训立法。

美国政府问责局通过调查所有50个州和哥伦比亚特区的职业教育与培训机构的负责人，研究了绩效指标的实施情况。调查发现，尽管各州在衡量业绩方面有相当大的灵活性，但仍然难以收集有关技术技能熟练度和学生就业的数据。美国政府问责局报告还指出数据中的灵活性与统一性之间存在固有冲突。灵活性允许各州以适合其特定情况的方式评估他们的计划。然而，由于各州采用不同的方法，因此不可能汇总结果以获得对职业教育与培训项目有效的全国性评估。

（二）州政府治理功能

联邦职业教育与培训立法要求每个州指定一个机构，负责规划和监督联邦资金合法使用。在35个州中，该机构是负责中小学教育的地方委员会，其中的14个州，该地方委员会同时负责高等教育。在8个州中，该合法机构属于国家高等教育管理机构的一部分。3个州及哥伦比亚特区有一个仅对职业教育与培训负责的委员会。在其余4个州中，该机构在名称上都有“劳动力”三个字，阿肯色州最近将其机构的名称从“劳动力教育部”改为“生涯教育部”。负责联邦资金的委员会大致使中等教育和高等教育在资金分配方面保持平衡[7]。然而，在中等教育委员会是监管机构的州，更多的资金进入中等教育；在高等教育委员会是监管机构的州，更多的资金进入高等教育。

大多数州，监管机构将联邦资金的管理、运作和监督工作委托给州政府所属单位。43个州教育部门管理中等职业教育与培训，其中15个同时管理高等职业教育与培训。在24个州中，高等职业教育与培训属于高等教育的行政结构。拥有独立的职业教育与培训委员会或劳动力教育委员会的州有时直接管理项目，有时还将责任委托给州内其他机构。

州政府所属单位中负责管理最大部分联邦资金的人被称为州政府职业技术教育主管。这些主管领导管理各州的职业教育与培训，但他们不仅仅是管理者，同时也是本州雇主赞助的促成者和试图影响州和联邦关于职业教育与培训政策的区域主管。在国家层面，州政府职业技术教育主管由全国职业技术教育联合会主任协会选举产生。这个组织以多种方式支持州政府，包括试图影响联邦立法和资金的去向决定。

（三）地方政府治理功能

在中等教育领域，公共资金支持的职业教育与培训包括约17000所高中，900所全天职业教育高中和1200所部分时间授课的地区高中。除了夏威夷以外，所有的高中都在地方教育机构的管理下运作。大约一半的综合高中提供学术课程和职业教育与培训课程，另一半学校将希望学习某些类型的职业教育与培训的学生送到地区高中。地区高中汇聚了几所中学的学生，提供个别学校无法提供的课程，因为他们的学生太少或资源有限。全日制职业高中既提供职业教育，也提供学术指导。大多数有职业教育与培训课程的高中也为成人提供培训，但由于这些课程由地方教育机构管理，所以這类培训不被视为高等教育[8]。

公立高等职业教育与培训主要由社区学院提供。2005年有1121所这样的大学。在某些州，地方委员会管理社区学院；在其他州，有单独的州委员会。这些委员会通常在管理所有高等教育的州议会制定的政策和预算框架内运作。社区学院收取学费，但这只付出总教学费用的一小部分。在2005-2006学年，各州提供了社区大学总收入的36%，联邦政府20%，学费17%，其余大部分资金来自地方，包括为地方雇主提供合同培训服务[9-12]。

二、美国职业教育与培训治理对我国的启示

（一）健全管理机制，更加注重政府的主导作用

职业教育的发展离不开政府的政策支持，我国中央政府通过出台各种政策文件，从宏观层面大力支持职业教育的发展，职业教育已经进入快速发展的阶段。然而地方各级政府在职业教育管理中却存在着诸多问题。政府作为职业教育发展中的宏观调控者，应该充分发挥主导作用，构建职业教育管理的新格局。

美国联邦政府无权直接干预州政府的教育事业，教育管理权主要归属于地方，这是美国的联邦制度所规定的，因此联邦政府在职业教育中地位的确立，主要是通过出台法案和财政拨款实现的[13]。联邦政府在参与职业教育的发展中，坚持立足于州政府和地方政府，发挥统筹协调作用，协调各方面的需求，建立三者之间分工合作的伙伴关系，以达成职业教育改革的共识[14]。针对职业教育地方分权管理带来的资源浪费问题，联邦政府通过减少职业教育计划的数量，压缩州和地方一级的职业教育计划行政管理机构，来分担职业教育管理的权力，寻求联邦政府、州和地方政府间的分工合作，建立起三者在职业教育发展中的伙伴关系并鼓励企业参与到职业教育的管理中，从而推动了美国职业教育的发展[15]。

我国政府应借鉴美国联邦政府职业教育管理的有益经验，基于本国的行政体系，通过健全职业教育管理机制，整合职业教育资源，为职业教育的发展服务。首先，政府应调整现行的职业教育管理体系，明确划分职业教育各管理主体的职权范围，通过构建一个权责清晰、相互配合的职业教育管理体系，实现国家对职业教育的统一管理提高各级政府的管理绩效。其次，政府的管理权限要下移，改变管理和办学合二为一的管理体制，充分发挥职业院校的管理自主权，从而建立起“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的新的职业教育管理体系。最后，政府应发挥主导作用，建立校企合作的保障和运行机制，通过立法和财政措施，推动校企合作，形成“政府主导，行业、企业和社会力量积极参与的多元办学格局”。政府应该把职业教育纳入我国经济发展的规划中，促使职业教育的发展规模与经济发展需求相适应，加大政府投入，为职业教育提供经费支持。通过健全职业教育管理体制改革，使政府履行好发展职业教育的职责，加强政府对职业教育的领导，促使其主导作用的发挥。

（二）兼顾“职业生涯导向”，更加注重学生的发展

职业教育与经济的发展密切相关，为我国社会主义现代化培养出高素质的劳动者和技能人型才。2004年第五次全国职业教育会议召开，提出以“就业为导向”的职业教育政策。就业功能是职业教育经济功能的延伸，就业导向反映出社会对职业教育缓解就业压力的期望，以“就业为导向”的职业教育政策，是政府的阶段性政策，也是我国职业教育发展的必经阶段。在这一政策的影响下，一些职业教育院校理解错位，仅以企业的需求作为培养学生的着力点，忽视学生对职业的适应性及学生未来的职业发展规划。随着知识经济时代的到来，终身教育理念的推行，职业教育的发展仅仅关注就业和经济功能的实现，忽视学生的个体发展是不合理的。

美國联邦政府在STC①（从学校到生涯）理念的影响下，职业教育的政策趋向上更加关注学生的个体发展。表现在关注学生的生涯发展，重视学生人文素养的养成，强调从现实生活的实践中学习。强调为学生的中学后生涯提供多样化的选择，提供个性化、情景化的教育，改变过去单纯培养学生适应特定职业的传统[16-18]。

我国政府倡导“就业导向”的职业教育政策，把职业教育与发展经济、促进就业、消除贫困等联系起来，要求职业教育适应经济发展方式转变和经济结构调整的要求，这是适应我国当前经济发展状况的必经之路。政府在此后的职业教育发展政策中会更加注重职业教育适应经济发展的需要，实现职业教育的经济功能，但同时也应兼顾“职业生涯导向”。“职业生涯导向”关注人的可持续发展，关注人终身职业生涯的发展，政府兼顾这一政策导向，是坚持以人为本、推进素质教育的体现，也是培养出高素质劳动者和技能型人才的需求。职业教育院校也应开展职业生涯教育，坚持以学生为主体，充分发挥学生的主动性和积极性，使学生构建起符合自身特点的知识结构体系，满足学生的需求，促进个人价值的实现。

注释：

①STC（从学校到生涯）理念是对STW（从学校到工作）理念的丰富与发展。STC理念的形成最早可以追溯到20世纪初杜威的“民主主义”职业教育思想，经历了生涯教育运动、从学校到工作职业教育改革运动，最终于21世纪形成。其内涵主要包括五个方面：终身职业技术教育、全面职业教育、关注学生个人发展、加强与企业界合作及课程整合。

参考文献：

[1]Berliner， D.C. & Biddle， B.J. The Manufactured Crisis： myths， fraud， and the attack on Americas public schools[M]. Basic Books，1996-8-26.

[2]Carl D. Perkins Vocational and Applied Technology Education Act of 1990[Z]. Congress of the United States，1990：Pub. L. No. 105-332.

[3]Hamilton， S.F. Apprenticeship for Adulthood： preparing youth for the future[M].New York： Free Press，1990.

[4]Kotamraju， P.Vocational Education and Training Quality and Evaluation： its place in the US community college， in A. Barabasch & F. Rauner （Eds） Reflections on VET in the United States from a German and US Perspective[M]. New York： Springer Verlag，2011.

[5]Lazerson， M. & Grubb， W.N. American Education and Vocationalism[M]. New York： Teachers College Press，1974.

[6]Congress of the United States.National Apprenticeship Act （the Fitzgerald Act） of 1937， 50 Stat[Z]. 1937.

[7]Congress of the United States. School-to-Work Opportunities Act of 1994[Z]. 1994，Pub. L. No. 103-239.

[8]Woodward， C.M. The Fruits of Manual Training， in M. Lazerson & W.N. Grubb （Eds） American Education and Vocationalism[M]. New York： Teachers College Press，1974：60-66.

[9]Berkner， L. & Chavez， L. Access to Postsecondary Education for the 1992 High School Graduates（NCES 98-105）[EB/OL]. Washington， DC： National Center for Education Statistics， US Department of Education.http：//nces.ed.gov/pubs98/98105.pdf. 1997.

[10]Berliner， D.C. & Biddle， B.J. The Manufactured Crisis： myths， fraud， and the attack on Americas public schools[M]. Basic Books，1996-8-26.

[11]Congress of the UnitedStates. Economic Opportunity Act of 1964[Z]. 1964，Pub. L. No. 88-452， 78 Stat.

[12]Hudson， L. Racial/ethnic Differences in the Path to a Postsecondary Credential. Issue Brief （NCES 2003-05）[EB/OL]. Washington， DC： National Center for Education Statistics， Institute of Education Sciences， US Department of Education. http：//nces.ed.gov/pubs2003/2003005.pdf. 2003.

[13]Lazerson， M. & Grubb， W.N. （Eds） American Education and Vocationalism[M]. New York： Teachers College Press，1974.

[14]Mallar， C.， Kerachsky， S.， Thornton， C. & Long， D. Evaluation of the Economic Impact of the Job Corps Program： third follow-up report. Princeton， NJ： Mathematica Policy Research[EB/OL].http：//www.eric.ed.gov/ERICDocs/data/ericdocs2sql/content_storage_01/0000019b/80/3f/48/38.pdf.1982.

[15]Congress of the United States. Morrill Act of 1862[Z].1862， Pub. L. No. 37-108.

[16]National Association of State Directors of Career Technical Education Consortium （NASDCTEc） .Career Clusters and Programs of Study： state of the states. Washington， DC： NASDCTEc[EB/OL].http：//www.careertech.org/uploaded_files/CareeerClustersProgStudySurveyJune07.doc.2007.

[17]National Commission on Excellence in Education. A Nation at Risk： the imperative for educational reform. Washington， DC： Government Printing Office[EB/OL].http：//www.ed.gov/pubs/NatAtRisk/index.html.1983.

[18]Congress of the United States. No Child Left Behind Act of 2001[EB/OL].http：//edlabor.house.gov/documents/111/pdf/testimony/20091001JaneOatesTestimony.pdf.2001.

責任编辑 吴学仕