基层党建的现实困境与发展方向

李燕菲

【摘要】当前，基层党建面临着行政主义思维、“两新组织”党建流于形式、基层党建成本过高等现实问题。要推进基层党建的规范化，必须明确基层党建的基本目标，发挥基层党组织在基层党建中的核心作用，推进基层党建与基层社会治理相结合，强化现代化工具在基层党建中的运用。

【关键词】基层党建 “两新组织” 基层社会治理

中国共产党从成立之日起，就是扎根基层的政党，极为重视对基层社会的治理，重视基层党建工作的开展。可以说，“基层党建”是中国社会治理及大党建开展的逻辑起点，也是提升党执政能力的基础。

当前我国基层党建面临的现实困境

过去十余年时间内，我国在基层社会推行了区域化党建、开放式党建、派驻第一书记、智慧型党建等基层党建创新活动，在一定程度上提升了基层党组织的领导能力与社会治理水平，但同时也面临着一些无法回避的现实问题。

基层党建中的行政主义思维依然存在。在基层民众眼中，党和国家经常是一体化出现的。对于社会大众而言，党的机关、政府机关、人大机关、司法机关等均属于“政府”。在这种“大政府”及“政府无限责任”的思维下，基层党组织通常存在着边界模糊及权力越位的行为。在当前基层党建的实践创新活动中，基层党组织通常扮演着大包大揽的角色，其职权似乎是无所不能的，在经济活动、社会纠纷、政治选举等方面无所不管，实行的是一种全能主义治理模式。很多地方的基层党组织还承接了上级党组织及政府部门的“放、管、服”职能。这实际上是一种行政主义治理思维，可能会导致基层党组织权力的膨胀，背离现代党建的基本要求。

“两新组织”党建流于形式。基层社会治理的好坏，在很大程度上取决于基层党组织可以动用的资源与能力。传统的基层党组织借助基层政府的行政权力，对基层社会有较强的治理能力。但是随着“新经济组织、新社会组织”等党建的开展，一些基层党组织在开展党建活动时无法再依托行政权力及其相应的资源，需要探索新的资源与工具。尤其是随着当前纵向、横向全面覆盖党建模式的实施，越来越多的基层党组织加入到“新经济组织、新社会组织”中开展党建活动。但进入之后，党组织的目标与“两新组织”目标在很多时候并不一致甚至有冲突，导致实际开展党建活动遇到困难。“两新组織”中的基层党组织在缺乏工具及手段创新的情况下，难以调动党员参与党建活动的积极性。

基层党组织的“代理人”存在着一定的自利倾向。改革开放以来，随着简政放权，党和政府在基层社会的权力在收缩，基层社会出现了一定的权力真空。尽管近些年来强调纵向到底的党建思维，推行党组织与基层社会的无缝对接，但由于历史原因，党组织无法与民众实现近距离对接，中间“代理人”还是存在的。在广大城乡基层社会，各级社区干部、村庄干部、文化与经济精英、党政工作人员均是“代理人”。将“代理人”纳入到党建活动中是提升基层党组织社会治理能力的手段，也是促进体制内外相融的基本方式，能够在一定程度上提升基层党组织的兼容度。但须知，任何人均有自利的倾向与可能性，因此，在基层党建模式中，要防止这些“代理人”成为特殊利益阶层。一旦他们成为特殊利益集团，就可能会影响党的治理政策的执行力。

基层党建运行成本过高。中国基层社会是个复杂社会，在基层社会治理中，如果党不去治理，就可能会成为邪教、宗族、黑恶势力的影响范围。随着过去几年“三有一化”（有人管事、有钱办事、有场所议事，构建城市区域化党建格局）基层党建工程的推进，基层党组织的治理软硬件建设得到了较大的改变。基层党建的场所、人事、钱物等有了，但在党建中只重视形式而不是党建实质的问题还依然存在。基层党建活动及社会治理需要一定的物质经济条件，但更重要的是通过开展党建活动来凝聚人心。客观而言，基层党组织在开展党建过程中，依然存在党务人员素质较低、治理能力不足等问题。在基层党建过程中，党员对基层社会公共事务的态度不积极，对基层党建的态度认识模糊，在一定程度上大大提升了基层党建的运行成本。

我国基层党建的发展方向

明确基层党建的基本目标。推进基层党建创新，首先要更新观念，改变传统管制型、行政主导的思维模式，将创造公共价值作为基层党建及基层治理的价值导向，推进现代化政党建设；其次，要在坚持全面推进、区域协同的基础上，促进公共价值在基层治理过程中的传播。具体而言：第一，将党的群众路线与公众参与相结合，密切党与群众之间的联系，以实现党组织对社会多元力量及多元化利益的整合。第二，以党的内部治理推动基层社会治理，实现以党建带动社会建设，以党风带动民风，实现基层社会的民主化进程。第三，通过基层民主协商来提升基层治理的水平，实现党内民主与社会自治的结合，促进基层社会治理的民主化、协商化。

发挥基层党组织在基层党建中的核心作用。在基层社会治理实践中，尽管有政府部门、社会组织、企事业单位、公民个体等多元主体的参与，各个主体在多元共治过程中按照自身的角色定位来发挥不同的作用，但党组织的作用是最为重要的，是多元共治的核心。党组织发挥着领导作用，扮演着引导者、组织者的角色。基层党建及基层社会治理要回应国家治理能力现代化建设的需要，就必须不断完善党建体系，创新基层党建的体制机制，以更好地发挥基层党组织的领导作用。具体而言：第一，通过创新基层党建形式来整合基层社会治理资源；第二，确立人才中心原则，加大基层党建及社会治理的人才供给；第三，以促进基层治理水平提升为目标，完善基层党建及社会治理的工作、考核机制；第四，以基层党建来推动基层社会治理的民主化进程。通过这些手段及形式，提升基层党建的向心力。

提升基层党建与基层社会治理的协同性。随着经济社会发展方式的转变，基层党组织的功能也由组织动员向社会利益协调转变。基层社会治理需要多元主体共同参与，利益协调是基层党组织必须要面对的问题。特别是随着新经济组织、新社会组织参与到基层社会治理中，如果仅仅以政治摊派的形式来要求这些组织与党组织合作，那么这种合作是难以长久的。显然，要实现基层党组织在社会治理中与经济组织、社会组织长久合作，就必须找准它们之间的利益连接点。除此之外，基层党组织还可以用购买服务等形式，给新经济组织、新社会组织带来利益，引导这些主体参与到基层治理实践中。但需要注意的是，在建立利益连接机制过程中，要防止基层党组织成为经济组织、社会组织的附庸。在这个过程中，保持基层党组织领导核心地位，才能提升基层党建的实效。

推进基层党建手段的现代化。基层党建的现代化发展需要现代化的治理工具，在推进基层党建过程中要重视现代化工具的运用。第一，要善于运用法治工具。通过规范基层党建的过程，用法治的力量来约束基层党组织权力；以法治的思维来培育党员、干部及群众的法律意识。第二，要善于运用政策工具。通过运用综合性的政策工具，解决基层党建发展中的柔性问题，或是通过购买专业的服务来推进基层党建形式的多元化，提升基层党建的绩效。第三，要善于运用科技工具。科技改变人们的生活，也改变社会治理的方式。在信息技术快速发展的今天，需要充分运用好互联网、大数据等信息工具，提高基层党建的准确性及效率，提升基层党建的现代化水平。

（作者为中共邢台市委党校马列教研室讲师）

【参考文献】

①王华华：《党的十八大以来我国农村基层党组织研究：论域、特点与展望》，《党政干部学刊》，2018年第2期。

②邓顺平：《党治基层：当代中国基层治理的理论与实践》，《领导科学》，2018年第5期。

责编/周素丽 美编/杨玲玲 史航（见习）