协商民主助推城乡社区治理创新研究

郭雪婉 曹建枝

【摘 要】 近年来，我国城乡社区治理取得较快发展，但仍存在一定问题需进一步完善。本文从协商民主和城乡社区治理的关系出发，总结城乡社区治理存在的行政化倾向严重、组织保障和制度保障不足、参与程度低、协商内容和程序有待完善等问题，并提出借助协商民主作用，解决上述问题，推动城乡社区治理创新的路径。

【关键词】 城乡社区 社区治理 协商民主

2017年6月12日，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出，到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系1。党的十九大也指出，“加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”2。这一目标的实现要求我们充分发挥协商民主作用，积极探索适合我国国情的社区治理模式，最终打造共建共治共享的社会治理格局。

一、协商民主理论与城乡社区治理的内在契合

治理是“治”和“理”的结合3。具体到城乡社区而言，治理是基层政府、自治组织和各种社会力量共同参与，以增进社会公共利益、实现公共利益最大化为出发点，并最终实现社会和谐的一种行为。虽然社区治理与协商从字面看去难以找到很深的关联，但在社会发展到新时代后，治理与协商在基层实践中联系越来越紧密。

一方面，协商民主成为治理创新的重要切入点和着力点。以城市化为代表的现代社会是一个空间分化的社会，这种空间分化就迫切要求解决两个关键问题，第一是如何在分化的社会群体之间建立一种有序的关系，第二是如何在重建的社会秩序基础上进一步实现社会正义、提高人民福祉4。十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，即共同参与来重建社会秩序。这就意味着政府不可能是全能的，必须让出一定的社会公共空间，在这个空间里，政府、企业、组织还有公民在面对公共事务时，能够通过对话、协商、谈判来解决，这就必然推动协商民主在基层的运用和发展。只有通过多方力量的参与、协商，只有充分发挥协商民主作用，才能建立有序的社会关系，推进基层治理现代化。

另一方面，城乡社区治理创新助推协商民主实践的发展。此前，我国协商民主以人民政协进行的政治协商为主，但政协制度止于县级，县以下的乡镇、农村（社区）缺乏相应的协商平台。城乡社区治理模式最显著的特征之一便是“通过回应的方式，推动民众广泛参与公共事务的决策、执行、监督和评估过程”5，这就要求在基层形成公众广泛参与的、公平公正协商的新型社会治理模式，不仅能够推动基层民主的发展，而且有助于完善我国协商民主的运行机制。

二、城乡社区治理存在的问题

虽然经过近些年的实践探索，我国在城乡社区治理方面取得一些成果，参与主体日益多元、制度机制逐渐完善、治理载体不断丰富。但不可否认的是，城乡社区治理创新仍处在摸索阶段，需要在实践中不断完善和发展。

（一）城乡社区行政化倾向严重

社区居民委员会从性质上而言是群众性自治组织。我国《城市居民委员会组织法》明确指出，居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但在实践过程中，居委会却承担了大量行政工作，逐步演变为乡镇、街道在社区的派出机构和行政触角。在很多地区，行政事务甚至占到居委會工作总量的百分之八十以上，社区工作重心发生偏移，由为民服务变成为政府落实行政任务，行政化倾向较为严重。

（二）社区治理创新缺乏相应的组织保障和制度保障

随着城市化的推进，城乡社区建设不断完善，公园、健身器械等基础设施配备较为充足，但对于社区治理创新发挥至关重要作用的参与载体、人力资源保障等方面的投入却严重不足。一方面，目前大部分社区缺乏居民参与社区治理的公共空间，社会组织孵化培育严重不足、网络信息平台建设不到位、协商机构形同虚设等等问题导致社区治理创新的制度保障严重缺位。另一方面，社区工作人员待遇低；虽承担着大量行政工作，但与乡镇、街道公务人员同工不同酬，致使社区人才流失严重，队伍稳定性难以保证。

（三）社区居民参与意识欠缺、参与程度低

目前，我国许多地区都在城乡社区成立了民主恳谈会、民主议事会、和谐议事会等村居民参与公共事务管理的机构，也都已不止一次召开过会议，并就一些与村居民切身利益息息相关的事项达成了共识。但是其中仍存在一些问题，如由于主体理性不足和政治能力贫乏，居民不能有效的表达自身要求，不能维护自我的社会利益和价值6，会议主导权掌握在具有较好的对话、沟通、交流、谈判、讨论和审议等能力的相对“强势”成员手中，大部分居民的参与流于形式；部分成员在协商中存在情绪化行为，或存在以自身利益为重、缺乏公共意识的现象；还有一种情况，即不排除在有些情况下，协商议事会成员因缺乏社会责任感、政治参与冷漠，而抱着不负责任的态度草率达成共识等，进而造成参与意识欠缺，参与程度低等现象。

（四）协商内容碎片化、协商程序不够规范

如上文所述，目前许多地区都已成立公众参与公共事务管理的机构，并且建立了相对完整的制度体系。但这些制度设计中也还存在需要进一步完善和充实的内容，例如每个地区对于会议设在哪一天并没有做明确的要求，各个社区按自己的情况决定，具有很强的随意性，不利于制度的长效发展；协商程序即使在文件、手册中有所规定，但在实际运行中缺乏规范性；协商、议事的成员构成不尽完善；协商的议题多为社区绿化、卫生等琐碎事项，内容碎片化且不够全面等等。这些问题都或多或少的影响着协商的质量和协商制度的贯彻落实。这就要求不断加强公众参与的组织性和规范性，确立完备、统一、系统的制度规范，对于协商成员的产生、任期、协商的议题、协商时间、协商流程、协商共识的落地及督办和奖惩，7都应有一套完整的、明确的规章制度，使社区治理沿着科学化、程序化、可操作化的方向发展。

三、发挥协商民主作用，创新城乡社区治理

推进城乡社区治理创新要求必须充分发挥协商民主作用，带动多元主体参与社区治理，并不断提升社区治理的专业化、信息化水平。

（一）加强党建引领，强化政治引导

党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，也是城乡社区治理创新的最根本保障，然而在城乡社区建设过程中，党的基层组织的战斗堡垒作用却往往被削弱。这就要求切实加强党建引领，充分发挥党的领导在基层治理中的重要作用。一是强化基层党组织建设水平，推行社区大党委模式，以社区党组织为核心，充分发挥社区民主协商机构、社会组织、居民等多方力量的作用，形成“1+N”工作模式，整合社区资源，形成城乡社区治理合力。二是充分发挥党组织、党员先锋模范作用；以党组织、党员到社区双报到的方式，切实增强党员与社区的联系；同时，以志愿服务为载体，打造党员服务品牌，以社区公益券、时间银行等方式带动群众参与社区治理，加强党对城乡社区治理的政治引导。

（二）推动城乡社区治理信息化、专业化、主体多元化

1.运用新媒体手段，推动城乡社区治理信息化。据中国互联网络信息中心发布的第40次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，我国网民规模已经达到7.51亿8，俨然已经成为新媒体应用的第一大国，大量的社會精英集聚网络空间。但就目前来看，互联网更多的还是浏览信息、休闲娱乐的场所，其合理组织性、有序参与性较差，并没有构建起网络成员参与社会治理的完善机制。这就要求：一要充分利用官方微博微信网站等政务媒体，搭建网民表达利益诉求、参与公共事务的渠道和平台；二要通过微信群、微信公众号、APP等途径实现线上互动、线下沟通，建立经常性联系渠道，培育理性的社会治理参与者，使他们成为积极参与城乡社区治理的中坚力量。9

2.打造高质量社区工作者队伍，推动城乡社区治理专业化。人才队伍建设是助推城乡社区治理创新的重要保障，是决定社区治理水平的重要因素。要推进城乡社区治理现代化就必须打造一支懂社区、爱社区的专业化队伍。一要规范社区工作人员录用制度，把好入口关，选拔一批有知识、有能力、有责任感的专业人才充实到社区工作者队伍中来；二要严格考核制度，每年对社区工作者进行专业考核，从工作能力、工作态度等多方面进行评价，实行优胜劣汰，保证社区人才队伍整体水平；三要完善激励机制，提高社区工作者薪资待遇，对表现优秀的社区工作者予以奖励，从而留住人才，降低人才流失率。

3.培育社会组织，推进城乡社区治理主体多元化。社会组织作为一种新型的社会产物，在参与社会协商、反映群众利益诉求、提供优质公共服务等方面发挥巨大作用，是城乡社区治理的重要参与方。可以说，只有社会组织发展成熟，基层社会治理现代化才能名副其实10。这就要求高度重视社会组织的培育和扶持，具体而言：一要加大对社会组织的培育力度，在基层建立社会组织培育和孵化机构，如街道、乡镇孵化基地，并成立专门的社会组织发展基金会，给予足够的资金和智力支持。二要完善社会组织的登记和备案双轨管理办法，适度降低社会组织，尤其是村居社区社会组织的准入门槛。

（三）加强对治理主体的培育

要确保协商民主作用发挥到位，就必须加强对参与协商的治理主体的培育。首先，要从政治文化角度，改变群众根深蒂固的臣民意识，增强其主体意识，使其产生参与政治生活、参与社会事务的诉求，进而在参与过程中做到“敢言”。其次，要对治理主体进行能力上的培训，既有协商能力的培训，也有监督能力的培训，提高其参与公共事务的能力，在参与过程中做到“会言”。再次，协商的重要特征是责任性，如果在协商中出现不负责任行为，会严重影响协商的质量；这就要求加强对治理主体责任意识的培养，使其意识到所担负的使命，从而在参与城乡社区治理中“慎言”、“慎行”。最后，要使治理主体“言之有理”，必须做好相应的宣传工作，使他们对国家的大政方针、协商的议题以及所涉及的专业知识有充分的了解；这就需要发挥党委宣传部门、党校、行政学院的作用，推动理论和路线方针政策进企业、进农村、进社区、进网络，通过宣传、宣讲使其知议题、懂议题。

（四）强化协商共识转化的制度保障

在协商民主研究和实践范畴内，共识是合法决策的基础。当前，虽然许多地区建立了城乡社区协商机制，但协商共识却往往纸上谈兵、缺乏落实。这就要求对协商共识的转化、对协商共识如何与原有的机制相衔接进行探索；其中，最为迫切的便是建立完善、有效的协商共识反馈制度和共识督办制度，主要包括信息公开机制、群众反馈机制、满意度评价机制、社会综合评估机制、独立专业的督办机制和相应的奖惩机制等等。只有从共识信息的发布到共识的实施落实再到共识落实效果的评价等全过程都有健全的制度保障，才能确保决策的科学性、规范性，才能确保协商共识落到实处。

【参考文献】

[1] 中国政府网：《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，2017年6月12日。

[2] 习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年10月18日。

[3] （美）李侃如：《治理中国 从革命到改革》，胡国成等译，第3页，中国社会科学出版社，2010年。

[4] 蔡禾：《从统治到治理：中国城市化过程中的大城市社会管理》，《公共行政评论》，2012年第6期。

[5] 唐亚林：《国家治理在中国的登场及其方法论价值》，《复旦学报（社会科学版）》，2014年第2期。

[6] 王洪树：《协商民主的缺陷和面临的践行困难》，《湖北社会科学》，2007年第1期。

[7] 卢亮亮：《当代中国协商民主制度化建设研究》，吉林大学2014年硕士论文，第37页。

[8] 中国互联网络信息中心：《第40次中国互联网络发展状况统计报告》，中国网信网，2017年8月4日，http：//www.cac.gov.cn/cnnic40/index.htm

[9] 刘栋：《新媒体代表性人士的群体特征、时代价值与统战工作路径》，《湖北省社会主义学院学报》，2016年4期。

[10] 王建军：《当前我国社会组织培育和发展中的问题与对策》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期。

本文为天津市党校（行政学院）系统科研课题“强化共商共治 创新社区治理”阶段性成果，课题编号：DXXYXT17-07