我国政府网站信息公开对档案开放的启示*

2018-08-20王海辉

档案管理 2018年4期

王海辉

摘要：文章解释了政府网站中政府信息公开类目的涵义，提出了其中存在的问题，并对问题原因进行了分析，期望能够为档案开放带来一些启示。

关键词：信息公开;信息公开目录;政府网站

自2008年5月，《政府信息公开条例》实施已有10年，我国的政府信息公开水平也有较大提高。但由于多种原因，信息公开诸多方面仍然存在一些问题。其中，档案开放也是政府信息公开的一种方式。本文基于政府信息公开，对政府网站上的信息公开类目前存在的问题进行分析，可为档案开放尤其是档案馆网站的档案开放提供一定的借鉴。

1 政府网站中政府信息公开类目释义

《政府信息公开条例》（简称《条例》）规定了政府信息公开的方法宗旨、公开主体、方式、渠道、程序、监督保障机制等内容，涉及政府信息公开过程中的各个环节，有效地规范了信息公开主体在公开政府信息中的行为。这是政府网站信息公开类目设置的基本依据。《条例》规定了政府信息公开的相应渠道，其中即有政府网站。在政府网站上，可以将《政府信息公开条例》实施状况较为全面地展现出来，即在作为网站一级类目的“政府信息公开”或“政府信息公开专栏”下设置出相应二级类目，将《条例》规定的主要内容列出，如信息公开制度、信息公开指南、信息公开目录、依申请公开、年度报告、意见反馈等。

2 政府网站信息公开类目存在的问题分析

2.1 信息公开目录体系缺乏规范。信息公开目录体系是指在政府网站中，从信息公开目录到具体信息获取整个过程涉及的信息目录、信息条目、目录格式、元数据、信息内容，并由这些内容构成的整体。2013年，政府信息网站公开的目录体系中存在有不少问题，如缺乏目录导航功能、信息分类缺乏科学性与合理性、政府信息公开主题类目少、信息主题单一等。[1]目前，目录体系仍然存在不少问题。例如，太原市人民政府信息公开目录存在的问题有：（1）信息条目项目和目录元数据存在的问题与信息公开规定的一样;（2）信息公开目录下的三级类目中，有的类名链接的是有关行政机关网站，如二级类目“法规规章”下链接的是“太原市人民政府法制办公室”网站。这是不合理的，原因有：一是在信息公开目录中，该类目应该是类目名称，类目名称下应是具体的信息内容，不是某个政府网站。政府网站是一个综合性发布某个行政机关的平台，容纳的信息内容和类别较多，不是某一个具体信息。二是政府信息公开目录的基本价值在于方便社会公众利用，在目录指引和帮助下，快捷地找到所需要的信息。而这一做法将用户引向另一个政府网站，需要在这一政府网站中找到所要信息，这定将是费时费力，让他们不胜其烦。正确的做法是，根据《条例》规定，将本行政机关制作、获取的法规规章进行编目，以规范的形式进行公开。让社会公众直接看到法规规章的内容，另外，在“政府文件”下有“国务院文件”和“省政府文件”链接的也是相关国务院、省政府网站，这样的链接还不如用户直接到该网站上获取信息方便。（3）类名与其下的具体信息内容不相符，如“法规规章”下“政策解读”，根据“政策解读”这一类名本身的涵义，应该是对政策的解释和说明，但其下的具体信息符合类名的却很少，在其下31条信息中，只有4条与类名直接相关。

2.2 政府信息公开年度报告内容有待规范。撰写并按法定时间公开政府信息、公开年度报告是行政机关的义务，《条例》详细规定了年度报告的公开时限和具体内容。2014年3月，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组发布了《中国政府信息公开第三方评估报告》，报告评估对象是56个国务院部门、31家省级政府、5家计划单列市政府。该报告指出了这些评估对象信息公开年度报告存在的问题有：年度报告统计口径不一致;对一些重要数据公开不详尽;一些行政机关对依申请公开情况描述过于简单，不能全面深入了解该方面情况;一些行政机关的历年年度报告出现相同现象等[2]。2017年5月，中国社会科学院的国家法治指数研究中心和法学研究所法治指数创新工程项目组发表了《政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告（2017）》。该《报告》公布了54家对外拥有行政管理权的国务院部门及31家省级政府2016年度的信息公开报告的总体结果、亮点、报告发布需要注意的问题和进一步做好报告发布的建议[3]。从《报告》可以看出，这些政府信息公开年度报告的确改善较多，内容结构有了较大进步，但问题依然存在，如有些报告的数据不准确、表达欠妥当;信息公开工作机构情况普遍描述不详;缺乏经费投入情况说明;对社会关切缺乏主动回应的理念和机制等。

2.3 意见反馈类目缺乏。政府信息公开、政民互动、在线办事已成为政府网站的三种基本功能，通过政府網站征求社会公众对信息公开意见建议具有成本低、效率高的显著优势，也是公众参与信息公开决策的途径和信息公开民主化的良好渠道。将“意见反馈”作为政府信息公开类目下的一个类目正是信息公开主体征求有关意见建议的有效方式，主要原因有二：方便公众在获取信息公开时快捷地将意见在此栏目中向公开主体反馈，不必跳转到政民互动类目，体现了信息服务的易用性原则;信息公开服务是种特殊的信息流，完善的信息服务应是将最终服务效果和用户的反应及时反馈到信息服务的提供者，使信息公开主体改进服务。这两个原因体现了信息服务的基本原则和基本规律。应将信息公开的意见反馈作为信息公开类目下的一个基本类目。然而，实践中，只有较少的行政机关在信息公开类目下设置了该类目。

3 政府网站信息公开类目存在问题的原因

3.1 行政机关信息公开服务意识较弱。我国《条例》实施已近10年，各行政机关信息公开的意识不断得以增强，但信息公开的服务意识却依然较弱。从政府信息公开的流程看，行政机关是政府信息的生产者、整理者、加工者、提供者。如果一个环节出现问题，都会影响信息公开的整体效果和社会对政府形象的评价。所以，基于信息公开过程，从信息搜集到信息公开效果评估与反馈都具备较强的服务和责任意识，才能更好地执政为民，这也是建设服务型政府的必要条件。

3.2 信息公开工作人员缺乏信息服务专业理念与知识。信息服务的专业理念是指那些指导具体的信息搜集、整序、服务提供的一般理论，以用户需求为中心、易用性、可近性等都是信息服务的基本理念。在信息公开服务中，缺乏信息服务专业理念这一原因导致的信息公开问题主要有：信息条目中项目较少，或与信息目录的元数据不一致;信息归类不当等。在《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》或其他有关信息公开的标准中并没有信息条目的格式，较完善的信息条目格式构成应根据信息服务的基本理念和相关标准进行定義，如果信息服务的基本理论作为指导，只是根据工作人员非专业化的认识进行确定，是不能充分发挥信息条目作用的。另外，信息归类不当是政府信息公开中普遍存在的问题，这当然有政府信息本身复杂性的原因，但也有工作人员缺乏相关专业知识的原因。

3.3 信息目录缺乏规范性。政府网站是政府信息组织和公开的一种重要形式，需要遵守一定的技术规范。为加强政府信息公开目录系统建设，逐步形成统一标准规范的政府信息公开平台，国务院办公厅秘书局印发了《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》，对政府信息公开目录系统的构成与功能、政府公开信息核心元数据、政府信息分类等方面进行了明确的规范。在现实政府信息公开中，许多信息公开主体并没有很好执行这一规范，上述公开目录体系中存在的问题大多是没有遵行这一标准所致。表现较为典型的是在进行信息主题分类时，并没有将《指引》给定的主题作为分类标准，而是采用了其他一些标准，使主题分类名不副实。信息目录规范性缺失会形成较多的问题：信息公开的标准不统一、影响公民对公开的政府信息认知和判断以及影响政府形象和评价等。

4 启示

目前我国的政府网站信息公开目录体系存在着较多的问题，但在总体上，可依据《条例》和《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》进行很好的改进。以此为基础，也可为档案开放提供一些启发。

4.1 提高档案开放意识。目前，我国现行档案开放利用制度与《条例》规定的政府信息公开时限及公众获取政府信息需求存在着较为明显的矛盾。[4]根据我国《档案法》及其《实施办法》，政府档案一般自形成之日起30年开放，而《条例》则要求政府信息应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。在档案馆收藏的档案中有属于应当公开的政府信息部分，是依据《档案法》还是《条例》呢？但在信息时代，为了充分发挥这部分档案信息资源的价值，在不危害公共利益的条件下，这部分档案信息资源应当开放。所以，档案馆及工作人员应提高档案的开放意识，不断扩大档案对社会开放的范围。

4.2 建立明晰的目录路径。在实践中，在档案馆（局）网站上，属于公开的政府信息档案开放的目录路径较为简单。在政府网站上，政府信息公开目录存在一些问题，但目录与具体信息之间的联系较为紧密，这样可使公众方便检索到所需要的信息。档案馆（局）在参照政府信息公开的基础上，应遵照《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》，建立合理的目录路径。

4.3 构建完整的类目体系。目前，档案馆（局）网站上的档案开放类主要是“档案查询”类的栏目，主要有馆藏介绍、查档指南、全宗目录。与政府网站上的信息公开类目体系相比，类目较少，不能较全面地反映档案开放的功能与价值。所以，可在档案开放的类目下，以档案查询为基础，增设档案法律制度、意见反馈等内容，设置更为全面的导航系统。