基于利益相关者视角的食品安全治理对策研究
2018-08-20揣小明王海博
◎ 揣小明，王海博，范 超，陈 辉
（河南理工大学应急管理学院，河南 焦作 454000）
近年来，我国的食品安全事件层出不穷，如2006年苏丹红鸭蛋事件、2008年三鹿“三聚氰胺奶粉”事件、2010年地沟油事件、2011年瘦肉精事件、2013年硫磺熏制“毒生姜”事件、2015年“僵尸肉”事件、2018年全国多地“脚臭盐”事件和“假调料”事件等，给人们身体健康和正常的生活带来了严重的威胁。因此，开展食品安全治理方面的研究具有十分重要的理论及现实意义。
食品安全问题涉及政府相关管理部门、食品企业（生产、加工和销售）、消费者、新闻媒体和公众等多个利益相关者，治理食品安全问题，必须正确认识多元利益相关者之间的关系。朱俊奇等[1]通过剖析食品安全利益相关者之间的博弈关系，提出了基于法制化、参与能力和社会伦理的“策略组合”。任建超[2]分析了我国食品安全事件中中央与地方政府在食品安全管理中的博弈行为关系。李永强等[3]、王若冰[4]、贾煜等[5]、范艳婷[6]、刘瑾等[7]对食品安全利益相关者的行为进行了广泛的研究。然而，食品安全治理中利益相关者相互关系的定量研究还相对较少，故本文选取国家市场监督管理总局官方网站（原食药监总局网站）曝光台公布的93起食品安全事件为研究对象，通过统计分析和逻辑推理方法研究食品安全治理中政府相关管理部门、食品企业（生产、加工和销售）、消费者、新闻媒体和公众等多个利益相关者等多元利益相关者及其相互关系，最终提出基于利益相关者视角的食品安全治理对策。
1 材料与方法
1.1 数据来源
2006—2017年我国食品安全监督抽检合格率情况摘自历年《中国食品安全状况研究报告》，2005—2016年我国食品安全事件发生频次摘自《2016年主流网络舆情报道的食品安全事件大数据研究报告》和《2005—2014中国主流网络舆情报道发生的食品安全事件分析》。93起食品安全事件信息来源于国家市场监督管理总局（原国家食品药品监督管理总局）“曝光台”。
1.2 方法
本文中的93起食品安全事件中各利益相关者涉及频率采用数理统计和案例分析相结合的方法分析，各利益相关者之间的相互作用关系是利用逻辑推理方法分析的。
2 结果与分析
2.1 我国食品安全现状分析
在我国，食品安全是关乎国计民生的大事，也是与每个人生活休戚相关的重要的事情。据统计，我国食品监督抽检和蔬菜检测的合格率呈均现上升的趋势，其合格率分别由2006年的93%和77.9%上升到2017年97.6%和98%，如图1所示。政府监管的逐年加强和食品安全法律法规的日趋完善是食品安全达标的重要原因。
图1 我国食品安全监督抽检合格率情况统计分析图
虽然我国食品安全监督抽检和素材检测合格率呈现出上升的趋势，但我国仍然处于食品安全事件的高发期。2005—2016年我国食品安全事件的发生频次变化情况见图2。由图2可知，我国食品安全事件发生呈现出“双峰式”变化趋势：①2005—2016年间，我国发生的食品安全事件总数超过27万起，平均每天发生约62起，处于食品安全事件的高发期。②2011年，我国食品安全事件发生的总频次高达38513起，达到历史峰值。③2015年我国食品安全事件发生频次为26231起，达到一个次峰值。多种矛盾耦合、监管不到位、技术手段缺乏和诚信缺失是我国食品安全事件频发的重要原因[8]。食品安全事件的频发导致了公众食品安全满意度不高，如《中国食品安全状况研究报告》调查显示，2014—2017年间，公众食品安全满意度变化范围为52.12%～58.03%，满意度偏低，重大食品安全事件的发生、社会舆论环境、公众的非理性心理与行为等是食品安全满意度偏低的重要原因。
图2 2005-2016年我国食品安全事件发生频次图
在食品安全事件及其管控过程中，政府及相关管理部门、食品相关企业、消费者、新闻媒体和社会公众等食品安全利益相关者及其作用关系对食品安全事件的发生及防控具有非常重要的作用。
2.2 食品安全利益相关者及其作用机制
研究食品利益相关者及其作用关系对于提出预防与控制食品安全事件具有十分重要的理论意义。基于此，笔者提出的食品安全利益相关者及其作用关系，如图3所示。
图3 食品安全利益相关者及其作用关系图
2.2.1 食品相关企业是食品安全事件的责任主体
食品相关企业（包括食品生产、加工和销售企业）是食品安全事件的责任主体，如官方统计的93起事件中，和食品相关企业直接相关的有92起，占98.9%（见表1）。食品相关企业是食品安全事件的重要来源，也是食品安全事件中的责任主体[9]，其食品生产、加工和销售的整个过程均受到政府相关管理部门的依法监督，同时也应该对政府采取的相应的管控措施作出相应的响应。消费者是食品相关企业产品的使用者，一旦发生食品安全事件也是受害者，需要双方进行协商沟通，并最终解决。此外，食品相关企业也会受到新闻媒体和社会公众的监督。
表193 起食品安全事件中利益相关者出现频次统计情况表
2.2.2 政府相关管理部门是食品安全事件的监管主体
政府相关管理部门是食品安全事件的监管主体，其对食品相关企业的行为进行监控，同时也对消费者进行全方位保护，如国家市场监督管理总局（原国家食品药品监督管理总局）“曝光台”公布的93起食品安全事件中，98.9%的食品安全事件与政府相关管理部门的监管行为有关，这与周开国等人的研究结果相一致[10]。从统计结果分析，我国政府相关管理部门存在监管不到位的问题，如在92起与政府监管部门行为的食品安全事件中，仅有52.2%的食品安全事件与政府的直接监管有关，即由政府的监督检查行为发现食品安全问题，有47.8%的食品安全事件是由消费者、社会公众或新闻媒体举报后由政府相关管理部门才采取相关管控措施的。
2.2.3 消费者是食品安全事件的受害者
食品消费者是食品安全事件的承受者，也是往往是受害者。从统计结果分析，食品消费者对食品安全问题的反应相对比较麻木，如国家市场监督管理总局（原国家食品药品监督管理总局）“曝光台”公布的93起食品安全事件中，仅有11.8%的食品消费者对其经历的食品安全问题向政府相关管理部门反映，这也进一步证实了消费者对其自身利益相关的食品安全问题选择了“不予追究”或是“忍让”，这也是食品安全事件不能有效遏制的重要原因之一，徐立成等的研究证实了这一结论[11]。
2.2.4 社会公众和新闻媒体是食品安全事件的“非利益监督方”
社会公众和新闻媒体不是食品安全事件的直接利益相关者，其对食品安全问题的关注主要是出于“道义”或者“公益”考量。统计结果表明，分别有18.3%和17.2%的食品安全事件是由社会公众和新闻媒体举报后而得到政府相关管理部门管控的。因此，“非利益相关方”对食品安全事件的关注是食品安全事件的重要控制力量。
2.3 食品安全事件的具体治理对策
2.3.1 明确食品相关企业的主体责任
认真贯彻执行《中华人民共和国食品安全法》的精神，明确食品生产、加工和销售企业的具体责任清单，进一步确立食品相关企业的主体责任地位，使得食品相关企业从源头、生产、加工和流通等各个具体环节重视食品安全问题，从根本上预防，甚至是杜绝食品安全问题的发生。
2.3.2 加大政府相关管理部门的监管力度
政府相关管理部门是食品安全的监管主体，其应该按照《中华人民共和国食品安全法》《食品经营许可办法》（2017年11月7日修正）、《食品生产许可管理办法》（2017年11月7日修正）、《网络餐饮服务食品监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第36号）、《网络食品安全违法行为查处办法》（国家食品药品监督管理总局令第27号）、《食品生产经营日常监督检查管理办法（国家食品药品监督总局令第23号）、《保健食品注册与备案管理办法》（国家食品药品监督管理总局第22号）和《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局第20号）等法规、规章文件的要求，建立全面合理的食品安全系列监管方案，采取食品安全监督管理的具体措施，对食品相关企业的生产、加工和销售过程进行严格监督管理，保障食品生产、加工和流通中的质量安全。
2.3.3 增强消费者的维权意识
消费者是食品安全事件的直接利益相关方，也是食品安全事件的直接受害者，但受消费者法制观念相对较弱和怕麻烦的心理现状的影响，消费者的维权意识不强。可以通过食品安全维权的电视节目宣传、专题讲座、现场咨询活动、文艺表演和宣传专栏等活动全面提升消费者的维权意识，鼓励消费者积极反映食品安全方面存在的问题，通过政府和法制来解决食品安全问题。
2.3.4 鼓励新闻媒体和社会公众的积极参与
大量实践表明，新闻媒体和社会公众的曝光和举报对于控制食品安全事件具有非常重要的作用。研究表明，可以通过政府积极引导、加大奖励力度和保护新闻媒体和社会公众的安全等措施，积极鼓励其参与食品安全事件的治理。
3 结论
从食品的合格率和食品安全事件发生频次分析，我国的食品安全形势有好转的趋势，但食品安全事件发生总量仍然很大，如2016年我国食品安全发生的总频次为18367起，公众对食品安全现状的满意度相对较低。
食品安全利益相关者及其相互作用关系包括：①食品相关（生产、加工和销售）企业是食品安全事件的责任主体，其与消费者之间存在直接的利害关系，接受政府监管，受到新闻媒体和公众的监督。②政府相关管理部门是监管主体，对食品相关企业直接监管，保护消费者的合法权益。③消费者是食品安全事件的受害者，其与食品相关企业直接关联，可以通过政府相关管理部门、新闻媒体或公众解决自身的食品安全问题。④新闻媒体和社会公众的积极参与对食品安全事件的治理具有非常重要的作用。
