联合国维和卫勤力量参与人道主义援助面临的挑战与对策探析

邱 雷，鱼 敏，郭 栋

近年来，联合国维和行动已不再局限于监督停火等传统任务，还包括在任务区实施平民保护和人道主义援助行动、预防再次发生冲突和参与当地重建等多样化任务。而在参与人道主义援助时，联合国维和卫勤力量面临着众多严重威胁和巨大挑战，包括艰苦的自然环境、落后的卫生条件和动荡的社会环境等[1]，因此急需采取有效措施来改善援助效果。本文就联合国维和卫勤力量参与人道主义援助面临的挑战及相关对策作一探析。

1 危险和困境

1.1 联合国维和力量参与人道主义援助面临的危险和困境 1948—2017年，联合国已部署了71个维和行动。在国际冲突趋向于国内冲突的背景之下，目前联合国的大多数维和行动目标也从“局外调解人”转化为“建设和平的主要协调者”[2]。近年来联合国新增的“多层面”特派团包括保护平民和人道主义援助，而这些特派团正面临更多暴力攻击的危险和威胁，主要包括恐怖分子使用不明爆炸物（improvised explosive device，IED）、直瞄或间瞄火力攻击联合国设施及难民营等。

1.1.1 武装冲突和恐怖主义导致人道主义危机 “911”事件以后，武装冲突和恐怖主义肆虐，使全球各地大批群众被迫流离失所，导致前所未有的人道主义需求。在非洲和中东部分地区，极端暴力分子利用政治、经济、民族和宗教等方面矛盾，无视人道主义原则，频频制造残暴血腥的反人道事件，给人道主义援助带来沉重负担。而部署在马里、南苏丹和中非等“稳定”特派团的联合国维和人员在持续冲突中执行任务，却难以在这种新环境下保证安全，这给保障工作带来危险[3]。2018-04-10，联合国人道主义事务协调厅发布公告，自2013-12南苏丹爆发武装冲突以来，至少有98名救援人员在南苏丹遇害，并有多起洗劫医院的事件发生。

1.1.2 对国际人道法的认知不足影响人道主义援助近年来，随着以美国为首西方国家的“反恐战争”和地区动荡愈演愈烈，导致武装团体不断增加，使得国际人道法面临更多挑战。部分武装团体，特别是恐怖组织的武装，公然违背国际人道法的基本原则,针对医务人员和医疗机构的攻击时有发生。

2016年，红十字国际委员会在全球16个国家对17 000多人进行了一项关于国际人道法的调查，该调查由全球独立网络/盖洛普国际和相关国家的合作伙伴共同开展，结果发现仍有13%的受访者认同通过攻击医院、救护车辆和医务人员来削弱敌人力量是战争的一部分[4]。持此观点者中，男性、青年和高收入者居多，而此类人群正是武装团体的领导者和执行者的主体。所以在武装冲突激化的时候，容易采取行动对医务人员、救护车辆和医疗设施实施攻击。

1.1.3 联合国维和人员伤亡数量居高不下 近年来，维和特派团的职责日益复杂，已经超出了传统的监督执行和平协定的功能，包括关注法治、人道主义援助及平民保护等。由于维和人员越来越多地被部署于危险环境中，加之许多地区安全环境恶化，且被赋予更多的职责，尤其是对平民的保护，就更容易受到威胁和打击。2011-12，维和行动所涉区域的25%被评估为极度或非常危险，而到了2014-07则增长到42%。联合国各特派团均面临着各种错综复杂的安全威胁，特别是武装冲突、恐怖袭击和人道主义危机。甚至有些地区的武装分子刻意针对维和人员采取敌对行为，包括直接袭击维和人员和车辆，尤其是2008年后每年死亡人数在100以上。2013—2017年，维和人员因敌对攻击而死亡人数比历史上任何5年中的死亡人数都多。2017年，因遭遇敌对行动而死亡的人数达到了1998年以来的最高值，在所有致死原因中首次排名第一（图1）。严重的安全威胁给维和行动卫勤保障带来了严峻挑战，传统保障模式已难以满足需求[5]。

图1 1998—2017维和行动中维和人员死亡人数及原因

1.2 维和卫勤人员参与人道主义援助面临的困难和挑战 从20世纪90年代开始，各国已经把人道主义工作认定为军队在任何时候都应执行的主要责任之一[6]。1999-08-06，时任联合国秘书长安南发布《联合国部队对国际人道主义法的遵守》，规定维和部队要按照国际人道主义法原则对待冲突方的平民、伤病员、战俘、民用设施和文化财产[7]，实施人道主义援助已成为综合性维和特派团的主要工作。维和行动所从事的人道主义医学救援，是指由维和卫勤力量在任务区直接从事紧急医疗救治、卫生防疫、心理支援和药材发放等工作，以及为红十字国际委员会、国际红十字和红新月联合会、无国界医生等人道主义组织提供力所能及和必要的帮助。虽然直接援助的医疗急救最好由人道主义组织负责，但如果在拯救生命的关键时刻当地没有人道主义组织，就可能会导致痛苦、伤害和丧生，这时就必须由维和卫勤力量来填补空白。因此，维和卫勤提供的人道主义医学救援是用于支援，而不是替代驻在国政府应承担的责任，也不是要削弱人道主义组织的职能。

1.2.1 维和卫勤力量从事人道主义医学救援的局限性在缺乏民事参与者时，维和卫勤力量可在请求下从事人道主义医学救援，条件成熟时将救援工作移交给驻在国政府的相关机构或专门的国际人道主义组织等合适的民事机构。而在提供医学救援时其处在两难境地：一是“赢得人心”，即获得当地民众的支持；二是不符合联合国的授权并缺少与人道主义机构的协调。联合国规定，特派团没有为当地平民提供医疗服务的义务，但维和医疗机构在自愿并自己承担费用基础上，可以酌情提供人道主义医疗服务[8]。同时规定，如果是临床需要且现场环境和医疗条件允许，就应为保障对象提供一视同仁的医疗服务，并通过有效的医疗后送来实施连续卫勤保障[9]。如果发生大规模伤亡事件，短时间内就会出现大量军地伤病员，但任务区医疗资源一般都很紧缺，现场卫勤人员就会遇到这种两难问题。

1.2.2 维和行动卫勤力量执行人道主义援助时面临的威胁 1994-12-09，联合国发布第49/59号决议附件《联合国人员和有关人员安全公约》，第7条规定“联合国及有关人员、其装备和驻地不得成为攻击目标或阻止他们履行其任务的任何行动目标”。《日内瓦第一公约》和《日内瓦第二公约》规定医务人员在战场上不能受到攻击，并应允许他们履行其医疗职责且不得视为战俘[10]。但由于任务区政治局势错综复杂，社会矛盾纵横交织，民间武器数量惊人，一旦维和行动影响某方利益，极易产生敌对情绪，迁怒联合国，并攻击维和人员、营地和车辆。

此外，维和卫勤力量使用保护性标志也会给自身安全带来威胁。根据2005-12-08通过的《日内瓦公约第三附加议定书》，红十字、红新月和红水晶都是不具有任何宗教、文化或政治含义，而是以人道法的“保护性”和“识别性”为目的。按照此议定书，维和卫勤分队的营地、运输工具和人员均可使用这类保护性标志。然而，在实际维和行动中，使用这些标志反而使维和卫勤力量极易成为被袭击的目标。究其原因，一是部分冲突方武装人员缺少国际人道法知识，笔者在访问西欧某国军队时发现，该国即将赴阿富汗执行维和任务的救护车未喷涂任何保护性标志，该军人员指出不使用保护性标志是为了更好地应对非对称威胁，因为有些极端主义武装力量会无视国际人道法，认为救护车辆的防卫相对薄弱，易于攻击。而根据红十字国际委员会的有关调查，医务人员、车辆和设施如果没有明显的保护性标志，受到攻击的可能性会增大（图2）[11]。二是红十字和红新月既是保护性标志，同时也是不同宗教的标志，因此在有的任务区出现了当地民众要求维和卫勤分队更换标志且限制进入。而卫勤分队认为保护性标志没有宗教含义而拒绝，最后任务区为了避免冲突升级，只能更换派兵国，改用与任务区宗教相符的标志。

图2 关于医务人员在何种情况下易受攻击的调查

1.2.3 维和行动卫生防疫需求与尊重遗体的矛盾 国际人道法对于遗体处理有专门的规定，要尽力收集、识别有关遗体的信息，如辨认出罹难者身份就必须通知其亲友；尊重遗体并体面下葬，还应标明墓址方位[12]。而这些任务一般都由医疗队或人道主义组织完成。事实上，由于罹难者往往没有携带身份证或身份牌，且发生伤亡事件时情况危急，很多时候难免不尽如人意。由于联合国维和人员与当地军民有不同的宗教信仰、风俗习惯和语言，极易产生沟通障碍和处理遗体的不同认识。因此，需要维和卫勤人员在处理遗体工作中正确把握表现形式和程度，尽量征得家属的同意，避免出现纷争。

从尊重遗体的原则来看，遗体的处理是非常重要的人道行为。尽量让当地政府和人道主义组织的代表参与进来，依据宗教习俗，为死者进行及时、适当和体面的埋葬。例如，某任务区发生地震并导致海啸，出现了大规模人员伤亡，由于该国地处热带，卫生条件落后，遗体腐烂导致各种传染病如霍乱开始蔓延。为控制疫病流行，特派团的维和医院将长期无人认领的遗体进行了集中焚化，导致宗教人士、当地群众和人道主义组织的强烈抗议[13]。

2 对策建议

联合国特派团目前采取一系列措施来减少对维和人员安全的威胁和卫勤保障的压力，包括加强巡逻和营区防御、加装防护设备、协调东道国当局等。然而，这些措施并未解决在实施人道主义援助时所面临挑战，在此，笔者提出以下几点对策建议。

2.1 尊重任务区的社会文化现状 维和卫勤力量执行人道主义援助任务是“建设和平”的重要组成部分。应尊重当地宗教信仰、文化传统和社会风俗，否则不仅妨碍执行任务和日常活动，还可能对卫勤人员自身安全造成威胁。维和卫勤力量在对冲突各方开展协调工作时，要保持公平和中立，确保任务顺利完成[14]。由于维和任务区各类人员纷繁复杂，宗教信仰各不相同，联合国不仅应该加大保护性标志的宣传，还可以加大使用没有宗教含义、不会引起宗教矛盾的“红水晶”保护性标志的力度。但该标志使用的时间还不长，还需要相当一段时间的推广和适应。

2.2 加强相关法律和伦理工作 联合国维和行动卫勤保障在实施人道主义援助时要符合《联合国宪章》 《联合国维和行动总纲》等国际法的规范[15]，也要符合国际人道法、《联合国医疗标准操作程序》 《联合国特派团卫勤保障手册》等。各国的维和卫勤力量遂行人道主义援助都应该逐步向法制化、规范化迈进，尽快根据各国军队特色，在坚持国际公认的准则基础上，制订一套系统性、指导性和操作性都很强的制度法规，切实为遂行维和卫勤保障工作提供有效的规范和引领。同时，还可以和其他国家军民、有关人道主义组织深入开展交流合作，进一步提升各国维和卫勤参与人道主义援助的水平。英国医学协会（British Medical Association，BMA）建议，军队医务人员应该在部署之前彻底了解可能出现的潜在法律和伦理问题[16]。为提高在维和任务区实施人道主义医学救援的能力和在执行人道主义援助任务时能够采取正确的行动，在维和卫勤人员部署前的培训中，应当加强国际人道法和医学伦理的相关培训内容。2.3 合理分配维和卫勤力量 联合国维和卫勤保障的主要任务是保障维和人员的身心健康，但任务区的医疗力量，包括人力、物力和财力都是有限的。人道主义援助是人道主义组织和当地政府的主要职责，维和卫勤力量只能应一时之急。如果过多地参与当地的医疗救护工作，会使当地的医疗机构产生依赖性，给当地本来就很薄弱的医疗卫生基础设施带来不利的影响。维和卫勤力量要避免在谅解备忘录和特派团总部的要求之外提供人道主义救援，避免因援助分配参差不齐。在任务区有的地方会没有维和卫勤力量或是其力量薄弱，因得不到足够的援助而产生不平衡感。应及时将人道主义援助任务移交给当地政府或人道主义组织，并给予适当帮助，以提高当地医疗卫生的能力。

我军在2017-09已完成了8 000人的维和待命部队的注册，其中就包括4个2级医院，以及各分队配属的1级卫勤保障力量。这意味着今后会有更多的中国军队卫勤力量参与联合国维和行动，进一步提高执行人道主义援助任务的能力，这将会对维护世界和平、促进人道主义做出更加积极的贡献。