国外直升机应急救援体系现状与启示

2018-08-16肖清滔

中华灾害救援医学 2018年8期

肖清滔，钟歆

随着城镇化进程的加速，对于大中型城市内部或偏远地区的应急救援，因其救援时效降低、空间受限、成本上涨使地面救援正面临极大的挑战。而直升机因其灵活机动的特征，更易于执行城市应急救援任务[1]，成为应对这些挑战的重要选择。且随着航空业的发展，近些年直升机应急救援被广泛开发，作为重要的救援工具，直升机具有空中救护车的美称。目前，全球直升机救援体系发展较好的主要是德国、英国、瑞士、美国、澳大利亚、日本六个国家，并且形成了各自的特点。本文就国外直升机救援体系发展及其对我国的启示作一综合分析。

1 直升机应急救援体系概述

1.1 基本概念欧盟标准委员会将直升机紧急医疗救援（helicopter emergency medical service，HEMS）定义为：利用直升机以最快速度将专业救治力量、卫生装备及药品器材投送到伤病员发生现场或在最短的时间内将需要紧急救治的伤病员后送到确定性医疗机构，旨在增强应急医疗救援能力，提高伤病员救治效率[2]。

直升机应急救援体系不仅包含HEMS，还覆盖了救援的机制流程、网络布局及运作模式，是一个衔接紧密、互为支撑、协同密切的运行系统。由于直升机应急救援体系与运用背景有着密切的关系，因此不同国家、不同国情、不同文化形成了各具特色的直升机应急救援体系。

1.2 基本组成直升机应急救援来自于航空应急救援，因此服从于通用航空救援的基本流程，即：收到请求—出动飞行器—空中处置—移交后送。另一方面，由于直升机场地要求、运营方式和应用场景与固定翼飞行器存在一定差别，从而形成了独特的运作流程[3]。目前，国外成熟直升机应急救援体系基本分为5大功能模块，即调控、飞行、医疗、保障和运营模块，每个模块的基本职能如表1所示。

表1 直升机应急救援体系模块职能

1.3 网络布点受飞行距离和救援范围的限制，直升机应急救援主要用于城市内部或城市-郊区的救援任务。在布点中主要采取两种方式：以人口为中心和以医院为中心。

1.3.1 以人口为中心在城镇化进程加速的当下，为应对城市空间不断挤压、人口密度不断增大、公共资源消耗不断上升的变化趋势，直升机应急救援体系采取最大覆盖量进行布点，以人口密度和直升机巡航半径为参考指标，实现保障人数最大化[4,5]。这种布点重点考虑两个因素：覆盖人口聚集地和主要交通网络[6]。

1.3.2 以医院为中心为了优化救治效率，提高患者生存率，部分传统大型医院在现有医疗救助的基础上，通过成立航空救援部或采取采购直升机飞行服务的方式，扩展救援渠道和模式[7-9]。

1.4 营运模式作为一种应急救援模式，直升机应急救援某种程度上也是社会保障的一部分。目前发展较为成熟的营运模式大致可分为三种：政府主导模式、商业运作模式、慈善募捐模式。

1.4.1 政府主导模式由政府机构自建或采购直升机应急救援服务，实施开展救援活动。这种模式带有一定公益性，政府会采取行政手段对航空医疗救援的价格、标准和程序做出严格的限定。但这种模式高度依赖于政府的支持力度，对政府财政提出了较高要求。

1.4.2 商业运作模式医疗救援综合服务商或其他运营商提供航空救援服务，通过支付购买享受相应服务。这种方式一般呈现为商业保险形式，与基本医疗保险相融合，采取个人少量付费、企业商业运作方式支撑直升机应急救援实体的运营。这种模式灵活性较高，通过市场化可有效降低运营成本，但需要较为完善的商业运作体系。

1.4.3 慈善募捐模式募捐作为一种以慈善为目的的资金运作方式，在西方发达国家较为普遍。这种方式一般出现在非盈利性组织中，通过日常的慈善捐赠维持救援实体的日常运营。这种模式必须依托深厚的政治气候和良好的民众意识，对国家慈善事业的发展具有较高的要求和较强的依赖性。

2 国外直升机应急救援体系发展情况

目前，世界上几个发达国家都已建立起比较完备的直升机应急救援体系，也形成了各自的特色，下面就针对欧洲、北美、澳洲和亚洲的六个具有代表性的国家直升机应急救援体系进行综合分析[10-14]。

2.1 德国德国是世界上最早建立直升机应急救援体系的国家。20世纪六七十年代，居高不下的交通事故致死（残）率与《德国联邦搜救法》的颁布实施，促成了德国直升机应急救援体系的建设[4,15]。目前德国直升机应急救援由联邦政府、军队、民间和企业共同组成，由联邦内政部下属的联邦民众保护与灾害救助局负责管理。全德汽车协会（Allegemeiner Deutsche Automobil Club，ADAC）、德国飞行救助队（German aviation rescue guard，DRF）、德国联邦警察的飞行大队（federal department of the interior，BMI）和约翰尼特事故救援组织（johanniter-accident-care，JUH）是其中最具代表性的机构。其中，ADAC是德国最大的直升机应急救援提供商；DRF是欧洲目前最大、最现代化的平民空中救援联盟；BMI是联邦政府专业救援部门；JUH是德国专业化应急救援志愿者队构[6]。

在德国，直升机应急救援是一项公众福利，与全民强制医疗保险相结合。其建有世界最发达的救援网络，拥有76个院前救援基地，服务范围覆盖整个德国，由其下辖的16个联邦州负责。德国法律规定，专业医疗救援力量必须在接到救助电话12 min内到达伤病员身边，因此德国直升机应急救援网点采取以医院为中心布设，确保到达最近的救援站的距离不超过15 min航程。

2.2 英国英国特殊的文化氛围和地理环境，催生了两种极具特色的直升机应急救援体系：一种是政府采购模式，政府以经济手段为主进行市场化服务供应商采购，再由这些被采购服务商建设救援基地等发展当地空中救援，主要服务提供商以加拿大直升机公司（Canada Helicopter Corporation，CHC）和美国布里斯托集团旗下的Bristow Helicopters为代表；第二种是慈善捐赠模式，在空中救援协会的统筹下，靠个人或企业慈善捐助的形式，赞助救援机构实施医疗救援[16]，主要的代表是伦敦空中急救中心（Air Ambulance）和伦敦慈善组织（Essex & Herts Air Ambulance，EHAAT）。

在网络布点中，承担政府职能的机构，如海事和海岸警卫队、国家警察航空服务队等，采取的是依托所在基地进行网点分布；对于慈善捐助的空中救援机构而言，按照行政郡的面积大小及救援力量分布情况，依托医院进行网点布设。

2.3 瑞士瑞士直升机应急救援起步于滑雪救助，因冬季易发雪崩，因此瑞士的直升机应急救援体系在建设之初就将人口分布和事故发生率作为控制网点布设的重要指标。通常情况下，从收到求救警报后能在5 min内起飞，15 min就可以到达境内任意事故现场，效率非常高[17]。目前，瑞士有4家专业的直升机医疗救援组织：瑞士航空救援服务队（air rescue guard，REGA）、策马特航空救援组织（air zermatt）、冰川航空救援组织（air glaciers）和瑞士旅游俱乐部（touring club switzerland，TCS），其中REGA是历史最长、规模最大、经验最丰富的救援机构[17]。

瑞士是一个高收入、高保障的国家，医疗保险是公民必备保障之一，这也成为瑞士直升机应急救援体系的主要经费来源。其次，由于长期的历史传统，社会捐赠已成为支撑直升机应急救援体系的另外一个重要部分，如REGA 2014年的运作资金60%来源于社会捐助，40%来源于保险业[17]。

2.4 美国因其发达而完备的通用航空产业，美国直升机应急救援体系已成为全球最为强大的救援力量之一。目前，美国直升机应急救援主要由美国空军、海岸警卫队、国民航空警卫队、各州航空救援力量及其他社会力量共同组成。截止到2017年，美国航空医疗服务联盟（Association of Air Medical Services，AAMS）和航空医疗服务地图集和数据库（Atlas & Database of Air Medical Services，ADAMS）的数据统计表明，美国现阶段除军方外，共有300余家专业的航空医疗救援公司，年飞行超过700 000 h，救援40多万人次[7]。美国直升机应急救援主要以人口为衡量指标，在全美共有301个救援中心，1 015个救援点，覆盖了全国84.5%的人口（约2.6亿）和约63.0%的洲际公路网络，具有15 min的快速应急响应机制。

美国的直升机应急救援体系建设较为完备，尤其是其商业运作模式更是走在全球前列，其中主要分为医院主导模式（医院向直升机运营商购买飞行服务）、公共服务模式（政府主导和分配救援任务）和社区主导模式（直升机运营商全盘经营直升机紧急医疗服务）[7]，根据不同地区政策和经济水平采取不同的运营模式。

2.5 澳大利亚澳大利亚特殊的地形及人口分布使得直升机应急救援始终是航空医疗救援体系的关键组成部分，主要分布在东西部沿海岸线发达城市及部分中部地区，主要目的是增加大中型城市应急救援的机动性。目前澳大利亚主要有三家机构从事直升机应急救援：大悉尼地区直升机紧急医疗服务（Greater Sydney Area Helicopter Emergency Medical Service，GSA-HEMS；一家在新南威尔士州的院前检索和医疗服务提供商、西太平洋救援直升机服务（Westpac Rescue Helicopter Service，WRHS；目前澳大利亚最大的非营利性搜索救援和航空医疗服务组织）、澳大利亚志愿者海岸警卫队（Australian Volunteer Coast Guard，AVCG；主要从事海上救援的非盈利专业救援组织）[18]。

澳大利亚直升机应急救援体系由政府主导建设，纳入公民公共福利体系，所有费用由政府和非盈利组织共同承担。采取以医院为中心的布点模式，结合当地的经济结构和人口分布等因素，最大限度保障救援任务的效率。

2.6 日本日本从1981年开始研究直升机应急救援，2001年正式成立Doctor Helicopter工程[19-21]，一并成立的还有非盈利性组织紧急直升机医院网络（HEM-Net）。该体系主要由三个部分组成：消防本部（日本的医疗和消防两个系统联动）、航空事业部、HEM-Net。其中，HEM-Net是整个直升机应急救援体系的核心和骨干支撑，不仅承担人员培训、资金分配调拨等职能，更重要的是将研发、宣传、文化等活动成本分摊到其他机构上，大幅降低了整个体系的运转成本[22]。正是这种运作模式使得日本的直升机应急救援成为一种民众福利，国家及医疗保险负担了近9成营运费用。

在网点布设方面，日本直升机应急救援主要以医院为基地开展业务，以医院基地为中心覆盖半径50 km的范围（部分偏远地区如北海道可能覆盖到半径100 km）布设直升机，截至2017-03，在HEM-Net等组织的协力下已完成41个地区医院、共51架直升机的部署。表2给出了各国直升机应急救援体系的主要特点。

3 我国直升机应急救援体系发展思考

随着我国经济社会的高速发展，直升机应急救援的作用和需求将越来越强烈，尤其《关于加快应急产业发展的意见》及《突发事件紧急医学救援“十三五”规划》的陆续出台，空中医学救援正式列入到议事日程中。我国直升机应急救援目前主要由四方面组成：（1）军方，主要是解放军空军及陆军航空兵部队，是中国航空应急救援的骨干和主力；（2）政府，包括应急管理部下设救援机构（如国家减灾中心、中国地震应急搜救中心等）、交通运输部救助打捞局等救援队伍，是中国目前执行航空应急救援任务的专业队和国家队；（3）各地警用航空队[22]；（4）新兴加入的民营通航企业，如上海金汇救援、四川西林凤腾等，这是处理突发公共事件的第二梯队。为减少资源浪费，加快体系建立进程，应着重加强以下六方面工作。

3.1 完善法律清晰权责，加强政策引导直升机应急救援需要多个主体共同参与，协同性、系统性至关重要。国外体系建立的一个关键环节就是通过立法明确管理机构、医院、通航企业等参与主体的权责关系，这就需要通过立法予以明确，从法律制度层面规范救援活动。同时也要采取政策调控等多种手段，鼓励、引导和促进直升机应急救援规模化发展，加快体系构建速度。

3.2 规范标准强化管理，加强监督指导直升机应急救援作为新兴行业，需要从起始阶段就建有统一的行业标准，从准入标准、设备配置、流程机制等环节全方位规范行业发展进程及运行秩序，确保体系质量。同时也要监督管理，建立专业的规范监督机构，如美国的空中转运体系认证委员会（CAMTS）或英国的空中救援协会（AAA）等，加强行业监管体系和政策研究，确保直升机应急救援体系的发展始终不冒进、不走样、不松懈。

3.3 军民融合深度发展，加强协同指挥通过扶持和加强通用航空企业、民间专业救援队的发展，构建完善的直升机社会救援体系，将平时应急救援交由社会负责，既能贯彻践行军民融合发展战略，也是深化改革强军的具体举措。同时需要加强军地协同指挥机制，加快低空空域改革进程，优化空域使用申请流程，提高信息传输效率，缩短等待时间，实现军地资源高效整合。

3.4 完善培训形成梯队，加强人才支撑我国部分城市已陆续开展直升机应急救援探索，积累了不少的经验。应当尽快将这些积累转化为理论，形成一套符合国情的人才培养体系，打造一批具备专业救援知识、强健体魄和良好纪律性的直升机应急救援人才队伍。

3.5 深化保险制度改革，加强运营保证当前直升机应急救援费用昂贵，特别是我国人口基数偏大，单靠政府补贴或市场运作某一种方式是难以普及的。应当深化医疗保险制度改革，充分借鉴国际经验，将直升机应急救援纳入社会保险范畴内，并选取有代表性的地区进行试点，积极寻找一条符合国情的直升机应急救援运营模式。