我国政府投资决策制度研究

姜季宇

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

一、政府投资决策

政府投资决策是政府投资的前期工作，同时也是政府投资活动的核心，决策质量的高低直接决定着政府投资的效益和成败。政府投资决策的核心是确定政府性资金在固定资产领域的使用问题，主要涉及政府性资金是否投入、投到哪里、投入多少、怎么投入等方面。根据涉及的范围及其作用，政府投资决策分为投资规划和资金安排。投资规划是对政府性资金使用的原则性规定，主要指在全国或某特定区域内，为了使国民经济能够稳定发展，政府对投资的方向、布局、规模、结构等具有重要意义的问题做出的决策，一般形成政府投资的持久性规划。资金安排是对政府性资金使用的具体确定，需要将政府性资金落实到具体项目上，是确定项目和安排资金有机结合的过程。确定项目首先涉及项目立项问题，项目只有立项审批通过后才有安排资金的可能性。项目审批涉及项目建设的必要性、可行性、设计方案、投资估算等问题，其实是对政府性资金使用问题做出的初步或备选决定[1]。由于政府财力的限制，每年政府性资金中用于政府投资支出的总量是一定的，并非所有获得立项的项目都能进入政府投资的范围，因此需要根据资金总量、项目条件以及经济社会发展形势对已有的项目进行筛选，一般通过政府投资计划的形式确定待投资的项目，进入政府投资计划的项目才会获得资金安排，投入正式运作。至此，政府投资决策活动宣告完成。

二、政府投资决策领域的问题

（一）政府投资偏爱竞争性经济领域

在改革开始以前，我国财政格局属于二元分化的局势：政府投资忽略了公共服务的完善，而将大部分的资金投入到经济建设中；以政府投资为来源的国有企业，在执行生产任务时，使用了大部分的国家经济资源[2]。现在，虽然我国的经济体制已转变为多元化经济主体协同发展，但在现实中，为了促进科技发展、使得国有资本能够保值增值，仍然存在大量的对国有企业的重要投资。在我国，在政治上也支持此种类型的投资决策。乡镇政府为了地区的税收等收入能够符合要求，地区之间进行财政竞争，以及通过财政补贴来完善本地的公共服务等，和中央保持同样步调，对该区域的国有企业也同样进行大力支持和投资。

在改革开放前几年，政府一直是市场上主要的资金供给者，其进行的投资几乎占据了全部市场[3]。在市场经济的氛围下，政府应该退出主要由企业来进行投资的领域，若企业遵守市场机制要求进行生产销售活动，政府就不应当进入该领域，政府对于国有企业投资的偏重，明显对构建完善的市场经济环境以及对有差异的市场主体来说，是不公平的表现，也缺乏相应的合理性。

（二）政府投资对私有经济的影响

现如今，政府既具有公共身份，也具有经济身份。政府作为公共主体是管理者，以公益为重，为社会大众提供公共服务完善公共设施；政府作为经济主体是资本占有者，具有营利性目的，进入经济市场与其他经济主体进行竞争，获取属于自己的经济利益。由于公共服务建设的获利率很低，几乎没有经济主体愿意对此进行投资，因此只能由政府来投资使得公共服务得到建设和完善。因为该类投资几乎不存在竞争对象，所以对市场竞争的影响也几乎为零。而有营利性目的的政府投资行为对其他经济主体产生了竞争市场资源的威胁，政府投资出现在其本不该出现的市场竞争中，对其他经济主体来说是不公平的。

虽然政府想要调节经济就要通过投资国有企业来实现，但其对国有企业的投资会对市场公平竞争造成影响。比如，对于国有企业的改革、创新、转型等项目投资在逐年上涨，而在现实中此种类型的投资一般来说都是填补亏损漏洞的投资。在此种类型的投资中，政府资助的公司一般都是内部本身就存在严重的治理问题，或者出现了技术创新方面的问题，例如技术落后，创新项目止步不前等问题[4]。这类公司在受到政府投资资助之后，也难以在正常的经济市场中继续维持下去，通常会被市场所舍弃。政府盲目的对国有企业实施投资，使得大量的“僵尸”企业得以在竞争激烈的市场中存活，这不仅是对政府财政的一种浪费，更是抢占了更具竞争力的私营企业的市场地位。政府对国有企业盲目的投资使得市场机制配置资源的功能得不到发挥，政府代替了经济市场的自然选择，必将导致事与愿违的情况发生。

在当前对政府官员政绩的考核标准中，地区经济发展是一项重要的指标。研究表明，要想推动某地区经济的发展，解决下岗职工再就业、完善公共服务实施等问题，政府投资是最直接的解决办法，很多地区就是通过政府投资来推动本地的经济快速发展。而在用“政府投资”推动发展的情形下，地方政府通常也会因为追求政绩，而盲目贪大求新，经常做出与实际不符的政府投资决策。为了能够使执政时办事的成绩更“好看”，地方政府争相投资做项目，致使越来越多的盲目重复投资的状况出现。

（三）项目超投资、资金浪费现象严重

我们在现实生活中常常看到，为了顺应出台的新政策、新法规的要求对项目进行变更，或顺应新的时代发展理念，还有部分变更是因为各个上级的要求不同，上级在视察工作时提出了不同的看法，为了顺应上级的指示，作出一些不切实际的变更也会导致资金超出预算，造成浪费。还有一些项目是因为领导为了快速晋升，急于追求功绩，没有经过策划研究、举行听证会等程序就开始该项目的实施。项目投资决策没有经过完善的考虑，往往不切实际，在执行过程中出现严重的问题，此时再进行重新论证研究，不仅浪费时间，更浪费政府的财政资金，是非常不负责任的表现。

此外，有些项目建设调研草率，缺乏实地调查研究，在进行设计时考虑问题不全面；有的设计单位责任意识不够强，只是为了追求自身经济利益，而很少考虑到投资方的投资效益，例如在执行时，谎报项目金额以获得更多投资等；有的是选择的设计单位不够专业，在预估需要的资金时产生偏差，造成预算不准确而无法及时发现。一些建设单位为了少花钱，忽视地质勘测的重要性，导致在执行过程中发现原本的设计需要随实际情况不断变更，导致基础工程投入不断增加，严重的可能会导致基础工程作废，进行返工[5]。

（四）违规成本低

中华人民共和国《注册造价工程师管理法》第三十六条中就对工程师在工作过程中因为受贿而对工程造价进行造假的行为做出明确处罚的规定，但是处罚力度相较于造假行为所得到的好处来看是非常小的，往往起不到威慑违法者的作用。住房和城乡建设部在2015年修订的《工程造价咨询企业管理办法》中也仅仅规定企业资质的管理，却没有相应的执业规范要求以及如果违规所应承担的法律后果[6]。相对于数亿到数百亿的政府投资来说，惩罚的金额微不足道。

此外，对于政府决策者，虽然我国有部分法律条款对其进行管理，但是在实际操作中往往会出现对违法官员的减轻处罚或是根本就不依据法律规定的处罚措施来对其进行处罚。

三、完善政府投资决策制度的建议

（一）政府投资决策事前审查

政府投资决策的做出通常有两个步骤，开始是对项目进行规划，然后是对项目进行审核批准。项目的审核批准要按照投资方式的不同划分为需要审批项目可行性报告、建议书、初步设计和项目概算审批，或者只审核批准资金申请报告这两类情况[7]。人代会对该项目进行审议主要是对该项目的必要性进行评估，人民代表处于各不相同的社会地位，其所代表的社会利益不同，其对该项目也有千差万别的需求，各代表在对该项目讨论时形成比较多赢的方案，这样就能尽量减少因某一方权势过大而导致经济资源被某一方所抢占的情况发生。关于项目的审核批准，相关法律法规规定了重大的投资项目应当由该领域的专家进行评议，政府投资项目信息应当逐步对社会公众进行公开发布。

政府或其所属行政职能机关不能单独对特别重大的投资项目进行自行决策，因为正如上文所提到的，政府往往为了追求政绩而进行盲目投资，而政府投资所花费的财政资金来自于纳税人的身上。政府对于财政投资这一行为，应当对每个纳税人负责，所以政府投资获得应当受到人大的监督、审核批准。具体而言，人民代表大会应下设专门的政府投资审查委员会，该委员会由经济专家、新闻单位工作人员、法律专家等组成，负责对政府投资的日常监督。

（二）增设竞争评估制度

近些年，政府投资的习惯没有做出较大的改变，仍然以经济快速增长为目的，作出的决策也仍然主要为政府主观意志所控制。但是该政府投资模式是非常低效的，起不到推动经济发展的作用，有关研究表明，由于政府对经济市场的强制干预和对资源进行提前的计划性规划，面对不稳定的经济市场时难以做出对应措施，舍弃了市场机制作用，导致资源得不到充分利用，造成市场的低效率和不景气[8]。若是政府投资能够遵循市场机制，则在经济市场中与其他企业进行公平竞争，遵守游戏规则。反之，若是政府“跳出”经济市场的公平竞争，其对处在经济市场的其他企业则容易造成不公平的结果，更有可能会导致贪污腐败的发生。这样来说，公平竞争是经济市场不可忽视的原则，政府投资应当在经济市场中坚守公平竞争理念，这样有助于资源的合理分配，使其能够得到充分利用，并且能在一定程度上减少政府官员的违法错误行为的发生。

竞争评估的引入，主要是帮助政府在做出投资决策之前，对市场有一个比较全面的了解，如果该预投资领域中存在竞争的可能空间，那么，政府应当将该市场留给其他企业来对此进行投资竞争，相应的，政府应退出该领域，不再对此进行投资，也不参与其中的市场竞争。政府对市场做出竞争评估，但是市场是处于不断变化的状态，也就是说，在政府在计划做出投资决策以及做出投资决策之后，市场都发生了一些或大或小的变化，此时政府做出的投资决策相对于当时的经济市场也具有一定的滞后性，面临着进一步的调整。事后审查也是政府投资的重要一步，应当对政府投资项目对当前经济市场的影响大小做出审查，具体审查该项目是否形成垄断地位，其进入市场是否影响民营企业的正常发展，以及对于此项目的资金投入是否导致其他的社会公益事业受到影响。

（三）完善听证制度

政府投资项目的资金来自于全体纳税人，那么，在政府做出投资决策时，就应当向纳税人公开相关的信息，听取公民的意见和建议。让公众参与到政府投资决策中最直接有效的方式就是举行听证会，公民可以在听证会上充分了解决策的可行性以及决策对其生活工作等方面可能会产生的影响，公民可以在听证会上直接做出是否同意该决策实施的意思表示，体现了民主。因此，完善听证制度十分重要。听证，也就是听取不同的意见，表明行政主体在作出与纳税人的利益密切相关的决策时，必须收集不同纳税人的看法，纳税人参与到政府所做的这一与其息息相关的投资决策，是十分重要的。

在政府投资决策做出之前，举行听证会是十分重要的。在国外，政府在决定投资某些大型项目之前，有关机关会将该项目的整体或部分细节对公众展示出来，通过媒体或相关文件对项目予以公开，以使得全体纳税人能够参与到政府投资决策的过程中以及及时行使监督的权利。相比较而言，我国的政府投资信息公开还显得差强人意，即使在公众媒体上看到相关报道也很难参与到决策过程中去，政府网站上所公开的信息也不够全面，公民难以行使监督、建议的权利。公民按时纳税但难以参与到政府投资决策中去，这显然是不公平的，也容易导致公民对纳税活动产生消极情绪。因此，我国应当及时完善听证制度，使得公民能够对政府的资金去向有一定的了解。必要的话，还可以发展公益团体，因为相对于公民个人来说，社会公益团体更能引起政府的重视，在与政府的沟通交流中，也显得更加有力。

（四）建立项目后评价制度

项目后评价制度，是完成项目并投入使用之后，对照之前作出的项目可行性报告的相关内容，进行前后分析对比，以查明该投资项目是否达到当初的目标[9]。

在项目建设完成后，组织相关的机构和人员对项目的效益进行评价。对实行该决策所进行的项目完成情况、项目预期的目的是否达到、是否有资金浪费等现象进行专业的评价。记录各个项目的后期状况，进行跟踪调查，看项目是否发挥其实际功效，而不是被当作提升政绩的手段。通过实施项目后评价制度，可以将项目决策和建设中的问题反应出来，区分是决策层面的责任还是建设层面的责任。

后评价制度的建立具有重要的意义，在项目出现问题时，其可以作为证据来追究项目决策人的责任，而且还可以总结市场经验为以后的投资决策提供案例，后期的投资决策就可以比照先前的评价制度以扬长避短，取精弃粕[10]。对于未能实现预期效益的投资项目，通过项目后评价，不仅要总结经验，吸取教训，更重要的是认定在决策、施工等环节出现错误的相关人员和机构的责任。

四、结语

政府投资决策在政府投资活动中是不可缺少的关键一步，一旦决策出现错误，就可能会面临巨大的经济损失。政府投资是国家使用纳税人的税款进行的投资活动，因此，政府更应该谨慎为之，在做决策的前后都要充分考虑到决策的合理性和可操作性，不能盲目为之。上述所提到的问题是政府投资活动中的一些典型问题，政府部门要在做出投资决策时避免此类问题，做到事前审查、事后监督，认真负责地以全体公众和国家公共利益为重来进行投资活动。●