党内法规立法原则

史修瑞

（中共山东省委党校政法教研部，山东 济南 250103）

一、明确党内法规立法原则的重大意义

党内法规立法原则是指贯穿党内法规制定全过程，明确党内法规制定的指导思想、基本方针，体现政党立法意图和法律意识的原则性规定。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）中表明，党内法规制定过程包括：规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估。党内法规立法原则贯穿其中，指导立法者行为，端正立法者目的和方向，引领各步骤的运行与发展。明确党内法规的立法原则对于党内治理法治化、科学化具有重大意义。

（一）保证党内法规制定的优质与完备

中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）指出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，并重视党内法规质量的完善与作用的提升。党内法规作为管党治党的依据，作为制度治党中的核心“骨干”，承载着党和国家的意志，代表着最广大人民的利益。党内法规制定质量的优劣，直接影响党内法规制度体系的完善，关系依法治国与依规治党的成效。十八大以来，党内法规制定工作驶入快车道，共制定修订92部中央党内法规，包括两部准则、14部条例，占195部现行有效中央党内法规的近50%[1]。制定修订诸多党内法规，势必应当具有明确的立法原则作为指引，科学的顶层设计以为归依。明确党内法规立法原则，贯彻落实到党内法规制定工作的方方面面，为制定工作提供价值指引，指明方向，规范立法者行为，保证法规质量符合新时代党建要求，体现立法目的，满足社会需求。

（二）填补党内法规制度体系漏洞与空白

党内法规制度体系完善过程中，显现了诸多问题。党内法规制度系统性、协调性还不够，主要是：四大板块中基础主干性党内法规不够健全，存在不少法规制度空白；配套制度跟不上，无法形成上下紧密衔接的制度合力；一些法规制度冲突重复、叠床架屋，还有一些法规制度老化严重，明显滞后于实践[2]。面对诸多问题，仍存在制度漏洞与空白，有关部门也未及时出台规范性文件予以规制解决。党内法规制度体系建设过程中，存在实践先行于制度，理论滞后于制度的问题，实践层面的快速推进亟需理论界给予科学回应。一些党内法规的制定往往迫于现实需求，急用先立。然而学术界对党内法规制度的研究远远落后于现实需要，并不能根据现实情况，给予科学及时的理论回应。面对现实中探索在前、总结在后的情况，习近平总书记指出，要把实践中行之有效的做法和经验用法规制度形式固定下来、坚持下来，实现党内法规的与时俱进。明确党内法规立法原则，可以对党内法规实践中矛盾解决提供指导性建议，填补制度漏洞与空白。最大程度上保障党内法规的实效性和灵活性，通过原则指引，解决新型案例，根据社会失效，为党内法规制定总结经验提供参考，为党内法规制度的完善提供案例指导。

（三）促进党内法规制度体系完善与优化

指导思想和基本原则是党内法规体系的内在灵魂和精神导向，没有指导思想与基本原则，党内法规体系就只是诸多党规的简单集合[3]。党内法规立法原则中，包含立法的指导思想和基本原则。指导思想在各类中央规定、文件及五年规划中已明确表明，大多置于篇首予以说明。而基本原则的范畴仍处于不明确状态。明确党内法规立法原则，为完善党内法规制度体系构建灵魂并指明方向，引领立法者宏观掌握党内法规发展趋向，根据现实情况，协调各方面利益，指导党内法规制定过程。党内法规立法原则属于党内法规建设中顶层设计必不可少的组成部分，为党内法规制度建设提高立足长远的整体规划，为党内法规体系搭建相互协调、逻辑自洽、内容周延的体系架构，增强体系性和实用性，保证实用效率，节省政治资源。

二、党内法规立法原则

立法原则是立法主体在立法活动中所遵守的准绳，是将立法思想与立法实践相结合的过程。在《立法法》第三条至第六条中明确规定，在国家立法中须遵循宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则。在《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》、《制定条例》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》、《第二个五年规划》等规范性文件中，均提及到党内法规立法原则，笔者借鉴国家法律立法原则，将党内法规立法原则归纳为：党性原则、法治原则、民主原则和科学原则。对党内法规的制定明确方向，铺垫基础。

（一）党性原则

党性原则是指在党内法规的制定中，应以党章为依据，体现党的宗旨、路线和思想，符合党的各类规范性文件的内容及要求。党性原则是党内法规制定中的“宪法原则”，党章作为最根本的党内法规，是党内法规制度体系的统帅，规定着最根本的党的纲领、党发展和活动的准则，属于“党内最高法”。党性原则要求在党内法规制定中，应坚持中国共产党的领导，积极贯彻落实党的路线方针政策。

1.坚持中国共产党的全面领导。

宪法确认了中国共产党的领导地位，宪法第一条第二款中明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，也是中国特色社会主义的最大优势。党领导人民，建立新中国，完成社会主义改造，推进改革开放，取得了举世瞩目的伟大成就。历史经验证明，中国党的历史造就了党，坚持中国共产党的领导是正确的。同时，是由我国的国家性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，需要一支无产阶级政党执掌国家政权，带领人民进行社会主义建设。国际共产主义运动史也可以证明坚持党的领导是无产阶级掌握国家政权的条件和规律，也是社会主义事业和改革的前提和基础[4]。中国特色社会主义法治体系是社会主义制度的重要组成部分，保障着无产阶级治国理政，代表人民意志和利益。党内法规制度体系作为中国特色社会主义法治体系的一条分支，在党内法规制度体系建设中，势必要坚持党的全面领导这最为重要的原则。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，党内法规也规范到党执政生活的各个角落。坚持中国共产党的全面领导，把握社会主义发展方向，完善党内法规制度建设，指导党内法规体系更贴切、高效地服务于社会主义事业。

2.贯彻党的路线方针政策。

制定党内法规应贯彻落实党的路线方针政策。中国共产党具有先进性和纯洁性的本质属性，党制定的路线方针政策，是在充分考察社会实情、运用科学专业技术方法、理论联系实际的基础上制定的。往往具有内容科学、行之有效、高瞻远瞩的特点。进入中国特色社会主义新时代，党建工作走到了时代前列。日益重视依法治国与依规治党的有机统一，重视思想建党和制度建党的同步进行。中共中央两个五年规划的印发也表明将党内法规制度建设提上日程，以改革创新精神使党的各方面制度日益完备，补足党内法规制度短板，增强依法依规治党能力，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，提高党的执政能力和水平。

党内法规制定过程中，应充分考虑党的路线方针政策，吸收借鉴马克思主义和中国特色社会主义理论成果，贯彻落实十九大工作部署，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，重视社会主义核心价值观融入法治，确保各项立法导向更加鲜明，要求更加明确，措施更加有力[5]，运用法治思维和法治方法，规范党内法规制定过程，确保党内法规优质与完备。

（二）法治原则

法治原则是指党内法规的制定必须在宪法、法律和党章的范围内进行，符合宪法、法律和党章的精神与原则。法治原则也要求立法过程应当依照法定权限和程序。

1.宪法至上，党章为本。

法制统一是国家法律体系中一项基本的法治原则，是单一制国家的立法区别于联邦制国家立法的一个重要特征[6]。党内法规制度体系与国家法律体系同属于中国特色社会主义法治体系范畴，宪法作为国家法律体系的根本大法，党章作为党内法规制度体系的最高法，二者也应保持法制统一。国法高于法规，法规严于国法。国法与党规同是人民意志和利益的表现形式，均在党和国家治理过程中发挥作用。党章中明确规定“党必须在宪法和法律范围内活动”。宋功德认为，党内法规是在国家法第一次调整以后又作出的再调整，对党组织和党员作出“新”的职权职责、义务权利规定。国家法律侧重于规定底线性原则，而党内法规则针对党组织和党员提出更高要求。注重国家法律与党内法规的协调衔接是维护我国法制统一、保证法治体系效力、权威、尊严的基本保障，是我国全面推进依法治国的必然要求。

2.正当程序原则。

立法程序是指制定、修改、废止规范性法律文件过程中应遵循的法定步骤和方法。正当程序原则是《立法法》法治原则的重要组成部分，也是党内法规立法过程中必须遵守的原则。“作为一项法治原则，正当程序既是一项立法正义原则，同时也是一种执行性正义;作为一项法治理性，正当程序是社会理性的象征，是人们用以实现其‘利益与愿望’，通向社会正义的保障”[7]。程序性规定“法制化”有利于保证党内法规的立法质量，维护党内法规的威严，符合党内法规的合法性要求，更好地体现全体党员的共同意志，维护党员的共同利益。

同时，在党内法规立法程序中制定过程公开透明也是正当程序原则的一种体现，除法律保留的涉密部分外，在党内法规制定过程中的信息和资料应该公开，在阳光和见证下进行立法，是程序正义的要求，是党内法规实质正义的体现，也是新时代党务公开的应然要求。

（三）民主原则

“党内法规的效力不仅来自于党员自愿对自己权利的让渡，还来自于党内法规民主制定程序。”[8]民主原则是指在党内法规立法过程中，发扬社会主义民主，贯彻党的“民主集中制”原则。民主原则体现在民主参与、民主集中制和以人民为本三个方面。

1.民主参与。

民主参与是党内法规内容合理、权威的基本保障。“党内法规的制定过程应向基层组织和普通党员开放，以提高党员法规的民主性”[9]，在党内法规立法过程中应保证民主参与，坚持“开门立法”，广泛吸收党员、群众、专家、官员的建议，尊重各行各业人员的意见和建议，保障他们平等参与的权力。维护党内法规的程序合法，内容合理。提高党员对党内法规的参与程度，有利于党员对党内法规的认同感，从而自发性的贯彻落实党内法规的规定。现阶段，党内法规制定过程中党员参与程度过低，党员的意见反馈机制尚不健全，党内法规的征求意见形式也有待健全。诸多问题影响党员和人民的意愿表达，有损党内法治权威。

2.民主集中制。

民主集中制是党的根本组织、领导制度。在党内法规制定中，应保证既民主又集中。“少数服从多数”的表决机制，就是民主集中制的重要载体，党员在充分了解议题的前提下，充分表达自己的意见和选择，发扬民主，保证最广泛人民诉求和意志，提高党员积极性和创造力，发挥组织合力，发挥党组织和党员的群体智慧，凝聚全体意志，保证政策文件的合理有效。民主集中制还要求“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题”，这对党内法规审批之后运行评估反馈阶段具有重大意义。党员群众的意见和建议对党内法规发布后的修改与完善具有指导性意义。

3.以人民为中心。

根据马斯洛人类需求发展理论，中国特色社会主义的最高价值应该是促进人的全面而自由的发展[10]。在党内法规法治发展中，势必坚持以人为本，尊重和保障人权。十八大以来，习近平总书记强调，法治建设为了人民，法治建设依靠人民。党和国家的工作注重人的全面发展，社会全面进步。制定党内法规过程中，应本着以人民为中心原则，通过制定内容科学、程序严密、配套严密、运行有效的党内法规制度，合理制约与监督权力，规范党组织和党员行为，保证中国共产党长期高效治国理政，为人民服务。

（四）科学原则

党内法规立法中的科学原则是指党内法规的制定要从实际出发，符合党的发展和建设的实际需要，注重党内法规之间，党内法规与国家法律之间的协调衔接，注重规范性文件之间体系配套，内容无冲突。保证党内法规内容简明实用。

1.从实际出发。

党内法规为党的建设和发展服务，是中国共产党从实际出发，科学合理分析现状与问题，按照程序制定规范党组织和党员的规范性文件。其出发点和立足点都是为党建而服务。实事求是，从实际出发是党的实践和发展的制胜法宝，是在九十多年的实践中总结出的经验，是党领导中国人民建设中国特色社会主义的行为指南。党内法规的制定，应从实际出发，明确需要党内法规规制的范围，在宪法法律规定下，根据党组织授权，按照相应程序制定。

2.注重党内法规体系化构建。

党内法规体系包括1部党章，3部准则，20多部条例，2400多部规定、规则、细则、办法，22000多部意见等党内规范性文件，涵盖党执政生活的方方面面。巨大的党内法规体系需要一个内容完整、逻辑自洽、配合协调的体系架构。目前党内法规体系存在“碎片化现象”问题，“由于立法没有整体规划，没有顶层设计，从而党内法规存在‘碎片化’现象，许多领域缺少必要的基础主干性法规，有的领域虽然有基础主干性法规，却缺少配套性法规，有的领域的某些法规存在着相互重复、相互冲突的情形。”[11]“碎片化现象”在浪费党和国家法律资源的同时，也有损法治体系的权威，影响党内法规制度体系的协调合作、价值统一。在党内法规制定工作上，中央各部门及地方党委在制定党内法规时往往仅考虑本地区本部门的情况与利益，往往导致党内法规文件之间内容不统一、原则不互通。有些领域重复立法，有些领域立法缺失，党内法规制定主体之间信息不互通，沟通不顺畅，影响着党内法规制定质量与实施实效，不利于统一、合理、有效的党内法规体系建设。

3.协调规则，简明实用。

协调规则是指党内法规立法原则与规则之间应协调互补。“规则的具体、细致、精准与原则的抽象、概括、弹性之间是互补的，成千上万的规则其实是对民主集中制原则、党内民主原则、公开公平公正原则、职权法定原则、程序正当原则、权力制约原则、权力监督原则与权利救济原则等若干原则的细化，原则据此起到统帅规则体系、贯通规则架构、弥补规则空缺结构等重要作用。”[12]党内法规立法者应立足现实，放眼党内法规体系全局，在保证灵活性和指导性基础上，归纳概括出简明实用、广阔抽象的原则，指导制度制定和体系完善。

党内法规只规范党的事务。党内法规的立法原则，应保证简明实用。在保证党内法规严于国家法律的前提下，党内法规的内容规定范围明确、权责具体，非经法定事由，未经法定程序不可任意撤销、修改。根据“谁制定谁解释”的原则，党内法规的制定部门应重视党内法规的解释与运用，务必做到规范党的组织主体，加强党的领导行为，完善党的自身建设，严格对党的监督保障这四个要求，增强实用性。

三、党内法规立法原则付诸实施

（一）立法原则法律化和制度化

立法原则的法律化和制度化是当代中国立法制度的一个鲜明特色[13]。党内法规作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，其制定原则也应法律化和制度化。古往今来，在中国的法制建设中，均秉承着一定原则进行。从古代的“亲亲尊尊”、“代行天罚”、“君权神授”到颁布《立法法》，中国法制建设已习惯于将“观念形态”的立法基本原则上升为“制度形态”。将立法原则体现在法律、规范性文件或政策中，集中系统建立了立法原则体系，使立法原则法律化和制度化。从2000年通过《立法法》至今，实践表明立法原则法律化和制度化对中国特色社会主义法治体系的形成，对于中国法治建设具有巨大推动保障作用。

借鉴国家法律建设成功经验，中共中央于2013年出台了具有“党内立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例》，并随后颁布了诸多党内法规指导性、建设性政策文件。有些文件中涉及党内法规立法原则和基本思想，但学术界对基本原则的构建并未达成共识。立法机关和学术界，应在充分学习归纳党的政策文件精神的基础上，根据社会实效，归纳总结党内法规立法原则，将立法原则明确体现在制度和政策文件中，保证立法原则法律化、制度化。

（二）健全制定与评估机制

完善党内法规制度是党内法规制度体系建设的前提，而明确党内法规立法原则则是制度建设中的最为关键一步。将党内法规立法原则融入党内法规制定体制机制，指导党内法规制定过程中部门沟通、利益协调、统筹协调、审议评估等机制，保证党内法规制定质量的优质与完备。部门之间权责明确，配合有效。顾及各方面利益诉求，满足人民需求和管党治党要求。一系列党内法规之间协调配合，保证党内法规制度体系的系统性、整体性和协同性。

评估机制具有“发现问题，反馈问题，解决问题”的功能，构成党内法规制度体系的“新陈代谢链条”，对促进其优化更新具有重要意义[14]。将党内法规立法原则贯彻落实到党内法规立规前、立规中与立规后，全程把控党内法规制定过程。立规前，充分考虑党内法规制定过程、现实需求、制定阻力等情况，将党内法规立法原则贯彻落实在制定制度设计中，指导后续制定工作。立规中，根据党内法规立法原则的导向作用，指导立法者行为，端正立法方向和价值，为立法过程中的矛盾和问题提供解决方向性指引，有利于提升党内法规制定质量，保证法规内容科学并行之有效。立规后，重在根据党内法规立法原则，考察评估法规质量、价值、实效效果及社会反馈等情况。通过效益评估和社会反馈，为修改完善党内法规提出指导性建议。多方合作，发挥党内法规立法原则的指引作用，力求无死角、多方位的完善党内法规制度体系。

（三）重视立法原则普及教育

首先，在普及宣传层面，应重视党内法规立法原则宣传普及，将党内法规纳入普法规划，完善党内法规公开工作，创新宣传教育。在党内开展党课教育、专题培训、理论学习等形式的学习活动，抓住关键少数，让立法原则深入立法者和党员领导干部内心，为原则落实与实践铺垫理论基础。在党外，通过大众媒体、宣传教育、实践传播等形式，扩大社会影响力，使党内法规立法原则深入人心，为人民构建党内法规质量评估标准，为党内法规颁布实施提供社会反馈，反哺党内法规制度建设，聆听人民心声和利益诉求，为完善党内法规制度工作献计献策。

其次，在人才教育方面，党内法规制度建设政治性、政策性、理论性很强，需要高素质干部人才作保障。力求建设好党内法规专门工作队伍、理论工作队伍、后备人才三支队伍，为党内法规事业长远发展储备人才力量[15]。人才兴则事业旺，在科研机构和高等院校设立党内法规研究所，普及党规知识，加快党规专业人才培养，推进高水平党规人才和法治工作队伍建设，聚焦党规制度和党内法治建设重大现实问题，不断推进党规建设和党内法治实践探索[16]。培养高素质、高水平、高能力人才，归纳总结适时有效的党内法规立法原则，为补足党内法规制度短板，完善党内法规制度建设打下人才基础。

结语

完善党内法规制度体系的千里之行始于完备党内法规制度体系，而明确党内法规立法原则是千里之行迈出的第一步。借鉴国家立法经验，在宪法、法律与党章的指导下，在一系列政策、指导性意见文件基础上，参照国家立法法基本原则归纳明确党内法规立法原则，在具体子原则中彰显党内法规特有原则，健全党内法规制定与评估机制，完善党内法规制度体系，协同国家法律，共同进行社会治理，为中国共产党执政兴国保驾护航。●